关于加强乡镇纪委建设的调研与思考

罗田县纪委课题组

乡镇纪委作为直面群众的基层纪检组织，是基层正风反腐的重要力量。新形势下乡镇纪委现状如何？工作中遇到了哪些困难和困惑？有哪些期盼和建议？罗田县纪委通过精心设计和发放调查问卷，座谈乡镇党政主职、纪检干部、基层纪检委员、村主职和镇直机关单位负责人，经过分析归纳，形成调研报告，以期对加强乡镇纪检监察工作有所裨益。

一、乡镇纪委建设现状

通过几年的努力，罗田县乡镇纪委规范化建设成效显著，乡镇纪委的整体职能得以充分发挥，得到了上级纪委和县乡党委、政府及党员群众的充分肯定。

1.纪委班子配备较强。2016年10月，县乡纪委同步换届，在上级纪委和县委的重视支持下，一批政治坚定、原则性强、素质全面、作风过硬的优秀干部充实到乡镇纪委班子。各乡镇按照县纪委《关于做好乡镇纪委委员配备工作的意见》，从党政办、组织办及财政所、派出所、司法所等部门中，择优选配68名有较强事业心和责任感、在群众中威信较高的党员干部，担任乡镇纪委委员，增强了整体功能。各乡镇还配备了一名30岁左右的专（兼）职纪检干事，负责乡镇纪委日常工作。乡镇纪委干部中，35岁以下的占7%，36--45岁的占62%，46--50岁的占21%，50岁以上的占10%；本科以上学历占28%，大专学历占72%，队伍素质较高，结构比较合理。实践证明，乡镇纪检干部是一支忠诚、干净、担当的队伍。

2.职能作用发挥较好。调研发现，党的十八大以来，各乡镇党委对纪委工作支持力度不断加大，认真落实“三转”、乡镇纪委书记分工和排名要求。各乡镇纪委聚焦监督执纪问责主责主业，把纪律和规矩挺在前面，推动全面从严治党向基层延伸，基层党员干部公款大吃大喝、公款送礼、公车私用、大操大办等作风顽疾得到根本好转，“雁过拔毛”、吃拿卡要、优亲厚友、与民争利等侵害群众利益不正之风和腐败问题得到有效整治。据统计，近年来各乡镇纪委查办案件大幅上升，超过全县案件总数的50%，年均达到12件以上，较好维护了群众的合法权益。调查反映乡镇纪委职能作用发挥成效很好的占97%，较好的占3%，乡镇纪委的作用日益显现。

3.制度机制逐步完善。各乡镇党委建立了纪委经费保障机制，建立了规范化的办公办案场所建设，为乡镇纪委开展执纪审查工作创造了良好环境。建立发挥乡镇纪委兼职委员作用机制，充实了办案力量。建立了分级分类和全员培训制度，提高了乡镇纪检监察干部监督执纪能力。

二、乡镇纪委建设存在的主要问题

当前，随着经济社会发展，基层政府职能转变，广大农村出现了各种新情况、新问题，在调研中发现乡镇纪委存在诸多问题有待解决，如认为职责分工存在问题的占52%，认为队伍建设存在问题的占67%，认为管理体制存在问题的占45%，认为考核办法存 在问题的占62%，认为教育培训存在问题的占80%，具体而言，主要体现在以下四个方面：

1.纪检队伍力量薄弱，难以适应形势。主要集中在三对矛盾上：一是“多与少”的矛盾。随着全面从严治党向基层延伸和精准扶贫等工作的开展，基层反腐倡廉工作受到前所未有的重视，乡镇纪委担负的宣传教育、正风肃纪、信访件调查处置、执纪问责工作十分繁重。特别是随着监察法的出台，基层群众性自治组织和公办的教育、文化等单位中从事管理的人员都纳入了监察范围，乡镇监察对象增加了50%以上，乡镇纪检监察工作量大大增加。同时，乡镇纪委书记、副书记在主抓监督执纪问责的同时，至少要联系一个住点村，工作精力有所分散。从人员配备上看，乡镇纪委虽设有纪委书记、副书记各1名，纪委委员5--7名，但纪委委员多由部分镇直机关单位负责人兼任，参与纪检监察工作较少，实际上纪委日常工作只有3人左右。乡镇机关干部一般30至40余人，缺编问题严重，对乡镇纪委保证3人专职已是极限，难以配备更多的人员力量。面对日益繁重的纪检监察工作，乡镇纪委是“小马拉大车”，显得力不从心。二是“高与低”的矛盾。一方面，上级要求高。部分群众信奉“信访万能论”，少数人把纪委当作泄私愤的工具，认为越往级别高的地方举报，越容易引起重视，往往“一信多投”，动辄往中央纪委、省市纪委写举报信，乡镇纪委面临的信访件呈增长趋势。

上级纪委交办的信访件调查处置要求高、期限严格，即使是自办件，上级纪委也有严格的规定。乡镇纪委被信访缠身，至少要用60%以上的精力调查处理信访件。另一方面，群众期望值高，把纪委当成了“万能组织”，有事都找纪委解决，期望纪委办理结果能够达到自己的心理预期。乡镇纪委依据事实，秉公处理，如果低于群众预期，基层群众不理解，个别不法分子充当“掮客”，蛊惑群众“越级访”以达到自己的目的。乡镇纪委对此只能教育引导，不能从根本上解决问题。三是“全与专”的矛盾。乡镇纪委既要完成上级纪委监委各部室布置的工作任务，又要围绕乡镇党委的中心工作，承担落实党委部署的任务；对下要指导督办辖区内的党风廉政建设和反腐败工作，这些工作要求乡镇纪委的功能是大而全的。但调研发现，各乡镇纪委书记变动比较频繁，而且绝大多数都是从其他岗位提拔转任的，熟悉纪检监察业务需要花费较长时间和较多精力。乡镇纪委副书记大多年龄偏大，身体精力、知识结构都不能完全适应新时期纪检监察工作要求。年轻干部多将纪委副书记这个职位当做锻炼、提升自己的一个平台，由于上升空间有限，导致乡镇纪委工作人员“青黄不接”。

2.管理体系不够顺畅，执纪监督乏力。由于乡镇纪委管理体系特殊，在执纪监督方面存在一定盲区。一是对基层站所监督乏力。由于乡镇各站所人员编制、工资福利、年度考核均不在乡镇，造成乡镇纪委“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象，对一些垂管单位的监督和监察工作没有跟上。同时，乡镇纪委与乡镇站所之间的工作协调机制没有形成，很多时候乡镇纪委依靠“刷脸”、打“人情牌”来请求协调配合，影响了执纪监督工作的开展。二是调查手段较为单一。乡镇纪委案件调查普遍采取谈话方式进行，主要以口供笔录定性量纪。缺少对被调查人银行账户信息、手机通话记录等证据的调查取证权限，当被调查人拒绝配合调查时，一些调查取证工作难以开展。三是政治经济待遇得不到有效保障。乡镇纪检干部由于工作性质特殊，相比于一般干部在人际交往方面处于弱势，专职专责后更显孤立，且提拔重用机会较少，缺乏内生动力。据调查统计，少数乡镇纪委副书记长达几年甚至十几年未能提拔重用；乡镇纪委书记虽排名靠前，但提拔重用几率也低于组织委员等其他班子成员。加之乡镇工作条件艰苦，经济待遇较低，所监督对象多以村级党员干部为主，进村入户外出办案成为常态，而乡镇纪委无独立的办案车辆，经常需要纪检干部“私车公用”。据调查，在偏远山区的纪检干部每年养车费用达3万多元，而每年车补仅五六千元，一定程度上挫伤了工作的积极性。

3.考核机制缺乏规范，存在后顾之忧。乡镇纪委属县纪委和乡镇党委双重领导，县纪委对乡镇纪委偏重于业务上的领导，乡镇纪委的人、财、物主要由乡镇党委政府管理，乡镇纪委工作考核和个人评先评优等都是在乡镇党委领导下进行，本单位工作人员及村干部参与投票，这种考核方式使乡镇纪委干部在开展执纪监督问责时心存顾虑。有些违纪行为涉及本乡镇利益，查处了会对本乡镇造成负面影响或对本单位干部利益造成损害，乡镇纪委怕影响团结，往往会酌情考虑班子成员意见，没有严格依纪依规处理到位。乡镇纪委干部认为自己的升迁主要取决于乡镇党委尤其是党委书记，在履职中瞻前顾后，尤其是在监督同级党委及其班子成员时不够大胆。在调查中，基层纪检干部表示，“挑刺的”与“栽花的”同平台、同标准考核，让被监督对象评价监督者，如果监督者不是出以公心，乡镇纪委干部在各类推荐评选中难以脱颖而出、获得好评。

4.纪检委员履职不力，纪委后继乏人。党章第四十三条要求党的总支部委员会和支部委员会设纪律检查委员。但在实际工作中，基层纪检委员作用发挥普遍不够理想。大部分基层纪检委员是村“两委”成员或单位中层干部，与被监督对象长期共事，圈子小、熟人多，碍于情面不敢监督。基层纪检委员职责空泛，保障体系不健全，对基层纪检委员工作职责进行规范的多，对其权利保障涉及较少，部分基层纪检委员存在感不强、积极性不高。加之上级纪检监察机关与基层纪检委员联系较为松散，培训和业务指导不够，导致基层纪检委员能力不强、履职不力，没有成为乡镇纪委的得力助手和后备军。

三、对策与建议

1.持续深化“三转”，职责专起来。少数乡镇纪委书记不能正确处理聚焦主责主业与服务中心工作的关系，纪委职责有泛化的趋向。一些基层干部认为乡镇纪委书记、副书记专职专责是浪费人力，错误认为把纪律挺在前面就是把纪委挺在前面。一些乡镇党委班子成员为了推动其主管、分管工作落实，一些日常监督和职责范围内的监督检查也动辄邀请纪委参与，分散了乡镇纪委的精力。乡镇纪委要守牢“检查的再检查、监督的再监督、问责的再问责”这个定位，坚决从大包大揽、单打独斗的惯性思维中解脱出来，坚决从政府和职能部门业务工作中解脱出来，严格分清牵头、主抓、参与责任的界限，把因越位、缺位、错位承担的事务坚决交还主责部门，聚焦脱贫攻坚、环保督察、正风肃纪、整治基层“微腐败”等方面的工作，保证纪委监督权的相对独立性和权威性。上级纪委要加大督查问责力度，对拒不落实“三转”要求，弄虚作假、顶风慢转、明转暗不转的，在追究乡镇纪委责任的同时，从严追究乡镇党委及主要负责人的责任。

2.强化监督管理，队伍活起来。一是优化结构。结合监察体制改革，加强县监委派出乡镇监察室建设，通过公务员招考、遴选，选派县直机关优秀年轻干部到乡镇纪委书记、副书记岗位锻炼等方式，把政治素质高、原则性强、热爱纪检监察工作的干部选配到乡镇纪委、监察室，并做到专人专责专岗，以适应当前日益繁重的纪检监察任务形势。二是强化培训。建议建立全省统一的师资库，实行提级培训，分批组织乡镇纪委书记参加省纪委学习培训，乡镇纪委副书记参加市纪委学习培训。市县纪委通过以会代训、跟班学习、实战锻炼等方式，提高乡镇纪检监察干部理论水平和业务能力。三是激活源头。将乡镇纪检监察岗位设为锻炼干部的熔炉和干部成长的平台，上下级机关可根据需要互派干部挂职锻炼，进一步疏通乡镇纪检监察干部上下和进出渠道。

3.着力建章立制，体制顺起来。一是完善同线管理体制。加大上级纪委监委对乡镇纪委书记、副书记、纪委委员和监察员领导管理力度和考核权重，确保形成工作合力。二是完善协调联动机制。建议建立监督执纪执法协作区制度，对乡镇纪检监察工作实行分片负责制，每个片区负责几个乡镇，由县纪委监委调配管理，对重点案件、疑难复杂案件实行“团队作战”，既避免人情干扰，又解决乡镇纪委人少事多的问题。三是丰富监察职能。结合监察法有关要求和工作实际，赋予乡镇纪委一定的监察职能和监察权限，进一步明确监察对象范围，统一口径，推进乡镇监察工作深入开展。

4.压实相关责任，保障实起来。一是强化责任保障。乡镇党委主体责任意识强不强直接导致监督责任落实好不好。乡镇党委及班子成员要建立权责明晰、个性鲜明的主体责任清单，报县纪委审核，确保党委书记抓党风廉政建设“不松手”，班子成员认真履行一岗双责“不甩手”。在村级“两委”推行“三个清单”（权力清单、责任清单、任务清单）管理，压实基层组织责任。二是落实待遇保障。明确纪检监察机关的提名权、考察权，纪检干部提拔运用时，组织部门要充分考虑纪检机关的意见建议，不以“得票论英雄”。加大上级财政对乡镇纪委监察室办公办案经费的投入力度，保障乡镇纪委办案工作用车。建议适当提高纪检监察干部办案津贴标准。三是落实信访举报制度。建议建立省市县乡四级带有保密功能的内部信访网络平台，对越级访、重复访进行标识。建议上级纪委签转越级信访件时，进行甄别研判后再分类签转，并针对不同类型的信访件提出不同的办理要求，减轻基层纪检干部压力，提高基层办件质量和效率。制定切实有效措施，打击诬告陷害党员干部尤其是纪检监察干部的行为，建议结合“扫黑除恶”专项斗争，对少数恶意缠访、编造陷害、专业上访、扇动上访和以访为生、充当“掮客”代理举报的所谓信访人，予以严厉打击。

5.激活监督末梢，力量强起来。健全完善相关配套政策，严把入口关，将敢于担当、坚持原则、认真负责的党员推选为基层纪检委员（监察信息员），推行村级非村委会成员的支部纪检委员（监察信息员）担任村务监督委员会主任或成员，拓宽履职途径，提高履职权威。探索实行基层纪检委员（监察信息员）交叉监督机制。建议乡镇将所辖村按照地理位置进行分片，各片设立纪委委员，统一指导村纪检委员工作，实行片区内基层纪检委员交叉监督，解决碍于情面不敢监督难题。从制度层面解决基层纪检委员的待遇问题，建议明确对履职到位、成绩突出的乡镇纪委委员和基层纪检委员发放纪检津贴，提高工作积极性。

6.创新考核机制，激情燃起来。一是建立科学严密的考核体系。科学设置考核指标，量化内容、细化标准，强化基层纪检干部工作责任心和业绩考评，加大县纪委监委对乡镇纪委、监察室工作考核和纪委书记（监察室主任）、副书记（监察室副主任）、监察员业绩考核权重。建议将乡镇纪委书记（监察室主任）、副书记（监察室副主任）、监察员的年度考核纳入县纪委监委考核为主（占70%左右），参考乡镇党委评价（占30%左右），考核结果与干部晋职晋级挂钩，激发乡镇纪检干部的内生动力。二是建立激励关怀机制。建立交流和选拔任用机制，对在乡镇纪委工作时间较长且成绩突出的干部，通过提拔、转任的办法，交流到其它岗位或部门工作，着力破解乡镇纪检干部上升难的“瓶颈”。定期开展纪检监察干部家访，疏导压力，力所能及地帮助解决实际问题，体现组织关怀，让他们安心专心从事纪检监察工作。（执笔：胡宇斌）