规划前沿观察.

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当前，城市发展已逐渐由“增量扩张为主”进入“存量更新为主”的新阶段，城市更新作为存量时期主要的城市发展和空间治理方式，是推动城市培育新动能、改造旧动能，提升人民居住环境品质、补齐民生保障短板的重要途径。自2009年起，广东省作为存量土地政策创新的试点地区，拉开了广州城市更新的序幕。

█广州城市更新改造实践历程

在当前资源环境紧约束背景下，城市更新、提高存量土地资源利用效率是广州高质量发展的重要保障，经过多年的探索和实践，广州城市更新主要经历了四个发展阶段。

2009年之前，广州初步探索引入外资、私企等市场力量推动旧城更新。2009年至2015年，广州创新了“三旧”用地的认定改造、资金筹措、补偿安置等路径，提出整合周边土地资源、调整使用三边地、农转用、增减挂钩等政策，促进低效存量用地再开发。2016年至2019年，广州逐步形成了系统性的政策，常态化城市更新改造有序推进，提出微改造，从规划、用地、资金、管理等方面搭建了城市更新系统政策框架。2019年至今，广州整合周边国有土地，谋划旧城混合成片连片改造新模式，通过城市更新、土地整备“双轮驱动”，出台以高质量更新为导向的政策约25个，重点解决城乡结构优化、配套短板补齐、人居环境提升等事项，保障高质量发展。

█特色经验总结

经验一：广州城市更新三级传导机制。

广州市坚持国土空间规划统筹引领和刚性管控，强化与土地政策的紧密融合，城市更新依托国土空间规划“一张图”，同时也要适应更新需求充实提升，形成主线为存量资源再利用的空间发展模式。构建“总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的三级规划传导机制，逐级落实规划意图，确保城市更新不变形走样。

一是国土空间总体规划明确城市更新总体目标、重点区域、分区目标和规模等。

二是城市更新专项规划提出城市更新分区、项目类型、实施策略和正负面清单。

三是城市更新单元详细规划严格落实刚性要求，科学合理确定规划指标，推进生态保护和修复，配置高质量产业空间，完善市政基础设施和公共服务设施，增加保障性住房供给，拓展绿地和改革开放空间，强化风貌管控，促进国土空间有效保护和合理利用。

经验二：广州市城市更新单元详细规划编制要点。

广州市城市更新单元详细规划实行“单元详细规划＋地块详细规划”分层编制以及刚性弹性相结合的分级审批管控体系。

一是城市更新单元划定。以城市更新项目范围为基础，可包括多个更新项目，以成片连片统筹规划为基本原则，综合考虑地形地貌特征、河流水域等自然要素、道路体系、行政管理界线、产权边界等因素，保证交通、市政管网、环境保护、商业服务、教育科研、文化体育、医疗卫生等公用基础设施和公共服务设施相对完整，落实国土空间详细规划当中的单元划分要求，划定城市更新单元。

二是指标管控要求。刚性指标包括城市更新单元发展定位与主导功能；城乡建设用地规模边界；城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线，市和区级绿线、蓝线、工业产业区块等底线控制要素；历史文化遗产等核心保护范围、建设控制地带以及预先保护对象和古树名木的管控要求；耕地保有量、林地面积、湿地保有面积、河湖水面面积等自然资源指标；城市更新单元总建设量上限，城市更新单元产业建设量占总建设量的比例下限等开发容量；路网密度与高速公路、城市快速路、城市主干道、次干道级别的道路红线；公共服务设施与市政、交通设施规模下限、类型；公共绿地用地规模；重点地区的城市设计要求，包括天际线、建筑高度等；以及结合实际需要纳入的其他要求。

弹性指标包括因地制宜，积极尝试存量地区的容积率上限和容积率奖励细则，在满足城市更新单元详细规划刚性指标的前提下，单元内的地块位置和界线、用地性质、地块规划指标、支路线位和宽度、配套设施布局等可结合实际适当调整。

经验三：广州市城市更新单元详细规划的科学性与可实施性保障。

鉴于城市更新单元详细规划的特殊性，比其他国土空间详细规划单元情况更加复杂，涉及改造主体、政府、社会公众、合作企业等多方权益，除需按照国土空间详细规划的技术规范要求编制外，还须统筹考虑多方面因素。结合国土空间规划“双评价”，在详细规划方案中进行综合承载力评估，夯实基础数据，统筹存量地区双评价、土地整备、历史保护、城市设计指引、实施可行性等技术内容，强调存量发展背景下更新地区的责任目标，同时综合相关专项评估，科学确定发展规模，加强交通、能源、水利、物流、通信等重大基础设施及民生设施建设，保障城市空间品质、重点功能区、重大项目及重点产业落地，推进产城融合、职住平衡发展，确保规划编制的科学性、合理性。

█结语

城市的生命力，在于其不断前进不断焕发新的魅力，以及持续迸发的活力。更新是城市永恒的状态和不变的主题。然而随着城市化进程的不断推进，城市结构和各项配套设施对于高度建成的城市环境而言，短板问题日益突出，存量地块背后往往涉及更复杂的多方利益诉求，容积率的反复修改和开发强度的突破成为难以忽略的问题。

广州市在“总体规划—专项规划—详细规划”的三级规划传导机制，以及"单元详细规划＋地块详细规划"分层编制以及刚性和弹性相结合的分级审批管控体系下，从宏观、中观、微观多个层面对城市更新作出指引、统筹和控制，弥补了传统地块层面详细规划在城市更新管控目标实施弹性方面的不足。城市更新背景下，需要管控的更加刚性，能交给市场和社会的更弹性、更具包容性，要为长时间的营造留有余地。

参 考 文 献

【1】朱一中,王韬.剩余权视角下的城市更新政策变迁与实施——以广州为例[J].经济地理,2019,39(01):56-63+81.

【2】卫建彬,黄志亮. 广州城市更新的政策演进特征与创新探讨[A].中国城市规划学会、成都市人民政府.面向高质量发展的空间治理——2021中国城市规划年会论文集（02城市更新）[C].中国城市规划学会、成都市人民政府:中国城市规划学会，2021:10.

【3】刘伟凯.国土空间规划背景下城市更新路径探索[J].智能城市，2021，7(16):97-98.

作者介绍：叶郦娇 重庆市规划院国土空间用途管制与详细规划技术中心