2、发展和定义选项；

3、评估规划草案的影响；

4、对规划草案和SA报告的咨询；

5、监控规划的实施。

这基本上是一个循环反复的过程，依照相对固定的“科学理性”程序展开，其中也融入了多方的价值判断和利益关系的权衡。

SA过程涉及多次的外部信息加入，首先是目标的识别、基线信息的收集，然后是对SA范围的咨询、对SA选项的咨询、规划变更信息加入等。

空间战略修订程序与可持续评价程序关系图

3设立区域空间规划机构

英国的区域规划机构 RPB（Regional Planning Body）由区域议院、政府区域办公室和其他利益相关者3个部分构成，担负着各自独立而又相互关联的职责。RPB 确保任何 RSS 的修订是为实现可持续发展这一目标，从而帮助达到政府规划制定的法定目的。

区域规划编制主体RPB的构成与关系示意图

日本的“国土综合开发规划”

日本空间规划的主体是国土开发规划。1950年日本政府颁布《国土综合开发法》，确立了以全国国土综合开发规划为核心的空间规划编制体系，该规划的价值导向是资源开发为核心，从上个世纪60年代初开始，基本上以10年为一个规划期，总共经过了五轮“全国国土综合开发（简称：全综）”。

1《国土形成规划》

日本的前5次国土综合开发都是以“开发”为基调的，积极地促进了日本的经济社会发展。进入21世纪，随着日本所处的国内外形势的变化，原有以规模化增长为核心的规划理念已经不能适应。

同时从90年代末就开始的各种法律体系和行政体系的改革，也不断要求将规划事权下放。实际上，“四全综”和“五全综”在规划的理念、内容和编制方式上都已经出现了明显的改革趋势。

2005年，日本将《国土综合开发法》修改为《国土形成规划法》，将传统的三级国土空间规划调整为二级，简化了网络型空间规划体系，向垂直型转化。

为了以更好体现可持续发展的理念，从2005开始，日本不再编制“国土开发规划”改为编制《国土形成规划》，这标志着日本的国土规划正式从“量的增长”走向“质的提升”。

2全球化、国际化的空间规划视角

日本国土形成规划更具全球视角，更关注全球化对经济社会发展和国土空间格局的影响，通过跨境交通基础设施的建设实现国际化的区域协作，扩大国土“软空间”。

在内部空间发展中，将更大的区域（广域圈）作为空间战略发展单元，强调各个单元的独立化、个性化发展，并通过单元之间的协作实现整个国土空间发展的提升。

同时在具体内容中，新的规划减少了数量控制的指标，而更多的引入了制度建设的内容。

3多元化公共主体参与的编制模式

新一轮国土形成规划在编制机制层面，一方面推进地方分权化，强调中央与地方的合作，并且突出社会各界参与的重要性；另一方面，中央政府职能机构的调整，将空间规划所涉及的所有规划运行的职能从原来的多个部门统筹到国土交通省中统一执行，同时强调国土交通省与其他相关的职能机构之间横向的协调合作。

4明确详细的法律支撑体系

日本的国土规划具有明确的法律支撑，每一次规划都是经过讨论由国会批准的，具有法律约束力并通过详细的配套法律和行政机制确保规划得到强力执行。

日本在《国土综合开发法》以后，又陆续制订了三十几部配套法律。法律条文规定得非常详细，从开发规划的制定、大型项目的决策立项到具体实施、管理等均有涉及。

法律体系的建立，使日本的国土开发有法可依，大大减少了开发过程中的人为影响因素。

主要启示1淡化行政区划界限，基于“网络化”制定空间政策

从英国空间规划的两级规划体系，到德国的“国家-州/区域-地方”三级规划体系，再到日本的垂直型两级空间规划体系，这些代表性国家空间规划的一个共同特点都是规划体系脉络清楚，各个空间层次有明确的任务分工。这与我国现行各部门规划编制过程各自为政、“以我为主”，“纵向到底，横向分离”的现状大为不同。

2淡化行政区划界限，基于“网络化”制定空间政策

英国空间规划体系转型的一个重要特征就是规划对连续的“功能区”的关注，从而淡化行政区划的限制。

日本新一轮的国土形成计划也增加了“广域圈”的内容，根据地方之间的联系，在全国范围内形成各具特色同时在功能上相互合作的即“独立”又“协作”的10个广域发展圈。

德国非常重视区域协调均衡发展，在《联邦基本法》和《区域规划法》等有关法律中对区域协调发展的要求都有明确的规定，并通过制定区域规划来协调州域内各市镇规划之间矛盾。

3国家-区域-地方的各级空间规划明确事权

英国、荷兰、日本等国家的空间规划，基本上国家层面以原则性指引为主、区域层面的规划偏重战略性，而操作性和管制性的政策基本由地方层面的规划解决。

而在具体的空间治理层面，以荷兰的国家空间战略为例，最新的国家空间战略认为上一轮空间战略划定严格的红绿线界线不利于空间的发展并可能导致城乡空间的隔离，因此不再划定严格的控制轮廓线界限，对城市建设区以更战略、灵活的示意性图示代替。

4立足整体空间基础，聚焦空间政策核心议题

从荷兰空间规划的经验可以看出，空间规划必须在整体考虑空间的基础之上关注当前核心的战略要素，因此其最新一轮战略着重于构建城市网络，关注基础设施和水系治理议题；

同样，每一轮日本的国土规划都有不同的主题，从最初的构建开发据点、到以点带面、到定居构想、交流网络再到最新一轮的“空间营造”，每一轮规划都是有针对性的解决当时经济社会背景下日本国土空间发展的关键问题。

5建立可持续评估、实时监测反馈机制

几个典型国家的空间规划，无一例外都十分重视规划的可持续评估和实施监测反馈机制，可以说，空间规划的评估体系已经渗透到几个代表性国家空间规划的编制和运作的全过程，形成了良好的动态循环。

规划制定时，首先进行预评估和战略环境影响评价，讨论规划的可行性及对环境的影响，以帮助公众和决策者做出正确的政策选择；

规划执行后进行定期的过程监测和实施后评估，动态考察规划的结果绩效、反映实施中出现的问题，并即时反馈给决策者进行必要的规划调整，这使得所有空间利益相关者都能参与到规划过程中，并合力改进、完善规划。

6鼓励多元化公共主体参与规划编制

荷兰、英国和日本在空间规划体系的发展演变中，都经历了规划编制和实施部门机构的调整，地方政府自主权的增加、区域政府规划职能的整合和多元化主体参与空间规划的编制实施成为共同趋势。

当今中国社会利益结构变迁十分迅速，各个利益群体正在分化、解组、重新整合，社会团体和民营企业的社会影响力在逐渐扩大，对参与决策的呼声越来越大。

在空间规划的制定和实施过程中，应建立一个由政府与社会精英、民众代表共同构建的多方协作架构十分重要。

针对长期以来我国国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等空间相关规划存在的突出问题（“规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调、管理效率低”）。

以“多规合一”试点为核心的市县层面的规划实践探索于2014年迅速在全国范围内展开，并且在短短两年间里成效显著。

“多规合一”在一定程度上缓解了市县层面空间相关规划之间的矛盾和冲突，是市县层面空间规划的重要探索，如通过对差异“图斑”的有效协调，项目落地的进程明显提速。然而，现有市县层面的“多规合一”，更多关注的，或者说更多协调的，是统一对物质空间的技术性安排——用地分类标准、基准坐标体系、规划期限、图件处理技术等的统一，仍不能称为真正意义上的空间规划。

那么，什么才是真正意义上的空间规划？

1999年欧盟《欧洲空间发展展望（ESDP）》，对空间规划做了如下定义：空间规划主要由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，它的目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡保护环境和发展两个需求，以达成社会和经济发展总的目标

也就是说，“空间规划”的核心是“国土整合（territorial cohesion）+政策协调（policy coordination）”。这种协调不仅包括横向的平级部门之间的协调，也包括纵向的不同层级政府之间的协调和区域内以及区域间的跨行政界线协调与合作。

因此从这个意义上说，现在各地多规合一的实践，无论是“三线四区”，还是“三类空间、三条红线”，亦或是 “一张蓝图”，更多关注和解决的，是国土整合（territorial cohesion）层面的问题，国土整合基础上各部门的政策协调（policy coordination）。

目前阶段看来还尚未有实质性突破，而这也是以英国、荷兰等国家为代表的西方国家空间规划的核心。

荷兰的国家空间战略规划（DNSS）

1规划空间分层

规划将空间分为基础层（Primary stratum）、网络层（Network stratum）、使用层（Occupation stratum）三个层次。

荷兰空间层次示意图

基础层（Primary stratum）主要是对自然环境，特别是对水的问题的考虑。作为“低地之国”的荷兰，“治水”一直以来是重要议题。很多涉及水系治理（water system management）的大型工程项目城市和区域无法独立完成，必须从国家层面自上而下进行整体管理与协调，这也是基础层空间规划首要解决的议题。

网络层（network stratum）包括全部的公路、铁路、水路、管道和下水道、港口、机场、中转站和数字网络。规划突出网络层发展带来的环境问题主要是空气污染和噪音污染，强调发挥蓄能作用，加强对可再生能源，特别是风能、太阳能的利用。

使用层（occupation stratum）包括城市与乡村，是指人们的生活、工作和休闲场所。在这一层中，城市与乡村之间、发达地区和欠发达地区之间差别非常显著。空间规划用红线标出城市与乡村地区，用绿线标出景观区、自然保护区和历史文化遗产区，红绿线之间则为过渡地带。规划强调要在保证社会公平的前提下，保持城市和乡村之间、城市与城市之间、乡村与乡村之间的空间差异性，提高空间质量。

2聚焦核心要素

荷兰空间规划的一个重要出发点，就是在整体考虑空间各要素的基础上聚焦核心战略要素，以让政府和市场各自发挥作用。如荷兰新一轮发展意向是构建“城市网络”，各个城市之间互补增援，平衡区域发展，增强荷兰在欧洲的核心竞争力。其中，高效的交通与基础设施网络是关键。

国家层面将经济危机背景下缩减的财政资源重点用于区域性基础设施建设，而把其他空间发展要素留给市场完成，并在规划中相应地为地方政府和市场角色留出足够的空间和弹性，在国家层面实现了资源配置的最优化。

3网格化空间格局

在实行了三轮严格的区域轮廓线（红线）政策以后，荷兰最新的国家空间战略取消了这一政策，认为通过长期的空间规划实践表明，过于严格的红线划定，并不利于空间的发展并可能导致城乡空间的隔离，因此不再划定严格的红线和绿线界限，而以更战略、灵活的示意性图示代替。

最新的荷兰国家空间战略规划提出了具有发展优先级的6个“国家城市网络”和13个“经济核心区”，大多数经济核心区都坐落在城市网络内。

每个城市网络内，以“集中（城市化）区”来取代之前的过于严格的红轮廓线，加强地方政府空间的扩大以及城乡一体的融合发展。

英国的区域空间战略（RSS）

英国的规划体系属于地方利用法规型。

英国2004年规划体系改革是欧洲规划从传统的用地规划向空间规划转型的典型代表。

改革后的空间规划体系包括区域空间战略（Regional Spatial Strategy，RSS）和地方发展框架（Local Development Framework，LDF）两级规划，国家层面没有规划而是关于规划政策的导引（planning Policy Statement，PPS）。

英国区域空间战略主要内容一览表

1RSS整合土地开发与利用政策

RSS的政策主题涵盖了可持续发展的四大领域17个方面的内容。每个政策主题制订都需要参考一系列的国家政策或法规。

针对每个政策主题选取其中一个或多个最新的核心文件，研究这些文件与RSS（或其前身区域规划导则regional planning Guidance，RPG）的政策关联，从中可以看到，这些政策主题都需要在区域层面确定一个战略性框架，并确保通过相应的地方规划或计划来推进；RSS在整体上需要考虑各个政策部门的战略、规划和计划，建立彼此理解与支持的途径，确保政策在整体与部分之间、区域与地方之间、战略与行动之间的连续性。

2可持续评估纳入规划编制程序

规划政策可持续评估是RSS改善决策质量、确保政策符合可持续发展目标的重要机制。并且将公众与利益相关主题纳入到规划编制与环境评估中，建立咨询广泛利益相关者意见的机制，从真正意义上实现了有效的公众参与，保障政策制定与实施的空间公平与正义。

根据《城乡规划条例(区域规划)(英格兰)2004》第12条，RSS修订必须与可持续评估SA一同进行。

SA随着RSS修订的开始而开始，为必要的阶段提供参考信息，基于充分的数据基础、系统的评价框架和不断反复的评价过程，确保规划决策过程的高质量。SA要参照《关于区域空间战略和地方发展框架可持续评估的咨询文件(2004)》、《战略环境评估指示：对规划机构的导引(2003)》等相关文件的指引。

SA开展目的在于实现4个可持续发展的目标：

①维持高和稳定的经济增长和就业水平；

②承认每个人需求的社会进程；

③对环境的有效保护；

④对自然资源的小心使用。

SA一般包括5个阶段：

1、设定背景和目标，建立基线和确定研究范围；