我国是农业人口大国，用世界上9%的耕地，养活了近20%的人口，耕地“非粮化”问题直接影响着14亿人的口粮。农业农村部（原农业部）在关于政协十二届全国委员会第四次会议第2454号（农业水利类219号）提案答复的函中指出，耕地“非粮化”可以理解为农业生产结构调整，由原来种粮食作物调整为种经济作物和发展林果、养殖业等。有学者认为耕地“非粮化”是流转土地的用途变更，反映了农业种植结构内部粮食作物与其他作物之间比例关系的失调，且过程大多是不可逆的，对耕地造成的伤害短时间内也无法恢复。耕地“非粮化”的出现是出于对比较效益的追求。综上，耕地“非粮化”是由于对利益的追求，调整了耕地农业生产结构，由种植粮食作物调整为种植经济作物和发展林果、养殖业等，且部分“非粮化”是不可逆的。
我国耕地“非粮化”的成因
我国耕地“非粮化”的成因是多方面的，主要分为经济因素、资源因素和法律政策因素等。
经济因素是造成耕地“非粮化”的根本原因。粮食价格相对于其他经济作物价格低，农药、化肥等农资和劳动力的投入以及土地租金快速上涨。持续较低的粮价和逐年增加的成本使得种植粮食的收益低，农户种粮积极性不断下降，导致耕地“非粮化”。
资源因素为耕地“非粮化”提供了基础。我国国土面积辽阔，包含了温寒带、温带、暖温带、亚热带和赤道带，湿润和半湿润区、半干旱和干旱区。由于地域气候的差异，使得种植粮食作物的耕地还适宜种植其他多种作物。如，华南地区多属于亚热带季风气候，适宜种植甘蔗、芒果、茶叶等喜温好湿的作物；华北地区属于温带季风气候，适宜种植苹果、棉花等作物；西北地区属于温带大陆性气候和高原山地气候，适宜种植哈密瓜、葡萄、牧草等。正是因为我国耕地对种植多种农作物的适宜性强，就给耕地的“非粮化”提供了基础。
法律政策因素进一步推动了耕地“非粮化”。一方面，地方政府对于土地流转过程监管不严格，甚至有些地方干部对耕地“非粮化”认识不足，为促进地区经济发展，推动地方特色农业，鼓励农民改种高收益非粮作物或特色农作物。另一方面，我国2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，承包方需维持土地的农业用途，但有权自主组织生产经营。在不改变土地农业用途的前提下，承包农户在所承包土地上进行任何农业生产都是合法的。因此在法律许可范围内，追求短期更高的经济效益，选择种植耕地适宜的非粮经济作物就成了农民或农业企业的自然选择。而政府对于土地流转的流向以及流转后用途，又缺少有力的监管手段，导致了耕地“非粮化”现象出现。
我国耕地“非粮化”的相关政策发展
土地流转政策发展与耕地“非粮化”。改革开放以来，我国土地流转政策大致经历了全面禁止、适当放开、合法流转、鼓励支持和引导管理等五个时期。20世纪70年代末至80年代初期为全面禁止时期，《宪法》规定不得以侵占、买卖、出租等形式非法转让土地，土地流转是不允许的；20世纪80年代中后期为适当放开时期，是土地流转的态度转变期，国家鼓励土地向种田能手转移。1987年国务院提出土地使用权可以有偿转让，为土地流转的合法化打下基础；20世纪90年代为合法流转时期，土地流转开始步入合法化。1988年《宪法》修正案中规定：土地使用权可以按照法律规定流转，1990年发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；2002年至2014年为鼓励支持时期，2002年《中华人民共和国农村土地承包法》颁布，明确了土地承包流转中发包方、承包方、经营权人应遵循的原则，更促进了土地流转的发展；2014年至今为引导管理时期，随着土地流转的发展，其带来的耕地“非粮化”等问题逐渐引起国家重视。2014年印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》要求在大力发展土地流转的基础上，适度规模经营，5年内完成承包经营权确权。
经济调控政策是抑制耕地“非粮化”的重要手段。我国针对耕地“非粮化”的经济政策主要包括粮食市场价格的宏观调控和种粮补贴两个方面。
改革开放以后，我国逐步取消粮食统购统销，形成粮食市场。市场和政府宏观调控共同决定粮食价格，政府宏观调控是为了解决市场失灵问题。1993年国务院建立粮食收购保护价格制度，对稳定市场价格、保护农民利益起到了重要作用。2004年，为稳定粮食生产、引导市场粮价、增加农民收入，国家实施粮食最低收购价政策。另外，我国建立了粮食专项储备制度，为调节国内粮食供需平衡、稳定粮食市场价格提供了保障。
提高粮食价格能给农民带来更多的收益，但粮食价格过高，超出民众购买力，人民的基本生活得不到保障。所以政府仅依靠对粮食价格的宏观调控难以有效避免耕地“非粮化”，同时，还要加大粮食生产补贴，以面向农民的粮食直接补贴和面向粮食主产区的补贴两种形式，保障农民利益，调动地方政府抓好粮食生产的积极性。
制度的建设是国家引导和管控的有效方式。土地流转过程中，工商资本投资农业，在提高农民收入、改善村容村貌、引入工商业经营理念、强化农田基础设施建设的同时，也带来了耕地“非粮化”“非农化”等风险。因此，政府在促进土地流转的同时，制定了相应政策引导、管理、限制工商资本介入。2014年国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出加强工商企业租赁农地监管和风险防范的要求。2015年四部委联合印发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，强调对工商资本租赁农地要有严格的门槛，租赁土地要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。2016年农业农村部（原农业部）印发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》，进一步规范工商资本下乡行为，强调了土地流转的规范化。
我国农业结构不断优化，区域布局趋于合理，粮食产量实现了“十七连丰”，连续保持高产状态。为了稳定粮食生产，把优质的土地优先用于生产粮食，2020年国务院印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，指出要充分认识耕地“非粮化”的重要性紧迫性，坚决防止耕地“非粮化”倾向，同时要落实粮食生产责任制。
解决我国耕地“非粮化”问题的必要性
在我国人多地少的现状下，首先必须保证粮食产量，耕地数量质量得不到保障，粮食安全更无从谈起。在粮食产量足够保证自给自足和国家储备的情况下，综合考虑农民经济效益和耕地可持续耕种，适度的耕地“非粮化”是有益的。因此大粮食观下，我们要以辩证的角度看待耕地“非粮化”问题。既不能避之如洪水猛兽，又要防止耕地过度“非粮化”。
农民认识的局限与对高收益的追求直接影响着耕地“非粮化”。千百年来，我国农民一直面朝黄土背朝天，付出了辛劳和汗水种粮，却没有获得较高的收益，导致了农民通过改种经济效益更高的经济作物来提高收益，更有甚者认为“在家种田不如外出打工赚钱”，致使粮田撂荒。这些现象产生的原因除了农民对利益的追求之外，也包括农民认识的局限性。农民不理解国家粮食生产的战略意义，认识不到耕地“非粮化”给国家带来的影响。所以对农民进行经济扶持的同时，有必要开展思想教育和政策宣传。
当前粮食安全背景下适度的耕地“非粮化”是有益的。近些年来，随着人民生活水平的提高，膳食结构也发生了很大变化。人们对主食的需求下降，对肉类和果蔬类的需求在不断增加。当前形势下，对待我国粮食安全问题应从传统的“粮食安全观”转化为新型的“食物安全观”。不应只追求耕地粮食产量，转而应该注重保护耕地的土壤肥力、保护生态环境。由于我国长期以来粮食需求旺盛，耕地被持续高强度利用，增加了耕地退化的风险。根据区域气候、作物种类和土壤的特点，进行合理、适度地种粮和“非粮化”轮作，运用正确的耕作方法，可以有效保持和恢复土壤肥力，有利于耕地质量的提高，有利于种出更优质的粮食作物。但是“非粮化”的前提是在不破坏耕作层、保证口粮绝对安全的条件下，切忌过度“非粮化”。
非常时期更要保证国家粮食安全。2020年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情严重冲击我国人民的生产、生活，我国的农产品进口也受到了较大影响，因此非常时期国家口粮绝对自足意义重大。疫情期间，我国的粮食市场基本稳定、供应充足，人民的基本生活得以保障，这正是因为我国坚持“把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”“中国人饭碗主要装中国粮”策略。我国是人口大国，解决人民的吃饭问题是头等大事。耕地“非粮化”直接影响粮食生产，过度耕地“非粮化”威胁国家粮食安全。粮食产量不足，国家无法储备充足的粮食，当遭遇突发性灾害时，无法保障粮食自给。不只是新冠疫情，洪涝、旱灾或病虫害等灾害都严重影响粮食生产和供应，灾害来临时，国家的粮食储备就是“压舱石”。因此，粮食产量得以保证是耕地能够适度“非粮化”的前提，只有粮食生产得到了保证，才能保障社会的稳定，在大灾面前，才能“国家有粮，心中不慌”。
解决我国耕地“非粮化”问题的建议
加大经济扶持投入，完善补贴机制。随着国家经济发展，人民收入不断增加，农民对美好生活的向往也不断提高。但是，当前粮食种植的经济效益相对还较低，不能满足农民的生活需求，建议我国各级政府不断加大农民种粮的经济扶持力度，保证种粮农民的收益。在当前形势下，我国要实现农业的绿色可持续发展，针对粮食生产的补贴也不应只注重粮食产量。要建立完善的粮食生产补贴机制，增加针对资源环境保护的补贴，从而推动农业绿色可持续发展。
优化粮食生产布局，因地制宜抓好粮食生产。由于我国土地和气候的自然条件差异大，各地适宜种植的作物类型也不相同。优化粮食生产布局，利用最适宜的条件种植相应的粮食作物，可以提高粮食单产，保证粮食品质。例如东北地区和黄淮海平原更适宜种植玉米、华北平原适宜种植冬小麦、秦岭-淮河以南适宜种植水稻等。
向土地经营单位、农民普及相关政策法规。农民、农业企业和农民合作社等经营单位对耕地保护相关法律法规、政策要求了解不透彻，对国家粮食安全问题认识不到位，对过度耕地“非粮化”的危害不重视，是导致耕地“非粮化”的重要原因之一。因此，建议中央和地方各级政府开展广泛的政策普及教育，从根源上解决土地经营单位和农民耕地“非粮化”的观念问题。
加强监管力度，确保政策落实到位。土地流转和工商资本下乡，是发展现代化农业的必由之路。对土地流转中的工商资本介入大力支持的同时，要加强监管和引导。要明确土地的流向和流转后用途，坚决禁止耕地“非农化”，防止耕地过度“非粮化”。监管职责要落实到各级政府，出台有效政策，防止地方政府因追求地方经济发展而放纵耕地“非粮化”行为。
为规模化种粮者提供更完善的信贷、保险服务。利用先进的农业机械化设备进行规模化种粮，可以提高粮食产量、品质和收益。但土地流转后规模化种植需要大量资金支持，建议各级政府完善信贷服务，保障规模化种粮有充足投入。粮食价格波动也是规模化种粮者的顾虑之一，建议各级政府出台相关政策，为种粮者提供更全面的粮食收购保险服务，给种粮者吃下“定心丸”，解决他们的后顾之忧，从而更放心地投入粮食生产，有效遏制耕地“非粮化”现象。
（作者单位：张超，中国农业大学土地科学与技术学院教授；李珊儿、张彭，中国农业大学土地科学与技术学院研究生）
《农村工作通讯》2021年第2期
