闽东农村金融扶贫机制创新

----对福安、霞浦农户自立服务社小额信贷的调查

叶兴建叶兴秀

在长期扶贫工作中，闽东地方政府结合实际，大胆进行扶贫机制创新，积累了不少有价值的、具有借鉴意义的扶贫经验。近年来，福安、霞浦扶贫部门引进社会企业机制，把政府扶贫与社会企业扶贫较好地结合起来，以

一、福安、霞浦农户自立服务社的成长路径在宁德各县（市、区）中，福安、霞浦经济基础相对较好，但由于过去陆上交通不便利，长期海防建设等原因，与发达地区相比，发展仍然滞后。1986年，福安市被列为国家贫困县。至2007年，该市共有161122户、599488人，其中农业户108116户、人口491372人，分别占总户数和总人口的67.1%、82%。至2007年，霞浦县总人口51.42万人，其中农业人口44.38万人，占总人口的86.31%。

福安、霞浦经过第一阶段（

由于大部分人口分布在幅员广大、距离偏远的山区、海岛，行政村以下的贫困农户很难获得信用社或农行等金融部门的贷款。多数贫困农户又无法提供担保或抵押，传统的信用社服务方式很难适应农户多方面的需求。而且，信用社的运作方式也很难与农业生产的季节性资金需求节奏相合拍。另一方面，贫困农户由于经常接受政府扶贫救济资金的施舍，等、靠、要的思想十分严重。为了解决上述问题，依据《中国农村扶贫开展纲要

两地农户自立服务社成立后，服务社运作形态经历了

从成长历程看，农户自立服务社是顺应农村扶贫新形势的一种制度创新。从组织形式看，农户自立服务社是由传统部门衍生出来的一种新型社会组织。服务社刚成立时，属于政府分支机构，政府作为扶贫主体的性质并没有改变。经过两次改制，

二、农户自立服务社十年绩效加

多年来，福安、霞浦农户自立服务社坚持中国扶贫基金会小额信贷项目的运作模式及其扶贫开发精神，结合当地实际，面向广大乡村相对贫困农户，努力耕耘，取得了非凡的成绩。它们不仅使自己由小变大，真正做到了可持续发展，而且为当地农户的脱贫致富和新农村建设做出了突出贡献。

（一）贷款金额梯度上升

据笔者对福安、霞浦农户自立服务社的调查显示，2002年以来，福安农户自立服务社放款笔数、放款总金额不断扩大。小额信贷放款笔数从2002年的2560笔增加到2012年的4588笔，2012年放款笔数是2002年的1.79倍多;放款总金额从2002年的354.8万元增加到 2012年的5273万元，将近增长了15倍;每笔放款金额从2002年的1385元，增加到2012年的11493元。与福安相比，霞浦农户自立服务社的情况有所不同。因为2009年5月以后，服务社逐步淡化联保贷款，发展个人贷款，所以放款笔数没有大变化，放款总额和单笔额度都在迅速增加。至2017年上半年，福安市农户自立服务社累计贷款总额超过5.5亿元，霞浦县农户自立服务社贷出总额达5.2亿元。

（二）贷款产品不断创新

随着社会经济环境的改变、农村经济的发展，以及资本金的大量增加，农户自立服务社根据实际情况和农户的要求，不断提高贷款额度。以福安服务社为例，贷款金额已经历了六个阶段的变化。其中，小组联保信贷的放款单笔最高额度已从3000元上升到12000元。到2010年，针对进城农户经营性项目资金的需求，服务社推出了一级最高3万元和二级最高5万元的个人担保贷款产品。霞浦服务社的情况大体相似，所不同的是，该社各种产品的推行往往交叉进行，而且较早进入不同产品的尝试。霞浦农户自立服务社产品的变化主要表现在两个方面∶一是如前所述，单笔放款额度不断增加;二是个人担保产品的推出。在2008年之前，小额信贷项目帮扶的对象主要是村中农户，2008年以来已开始以个人担保贷款的方式对进城农户进行帮扶。

（三）服务对象的拓宽

经过十多年的发展，福安、霞浦农户自立服务社小额信贷的对象大大拓宽了。以福安农户自立服务社为例，初期坚持基金会的理念和运作模式， 把人均年纯收人在1200元以下或1200～1500元之间的贫困户、低收入户作为自己的服务对象，小额信贷项目区主要分布在该市的偏远山区、畲族地区和连家船民聚居区等贫困地区的10个乡镇。刘国旺在《一千元打开贫困的枷锁——福建省福安市、霞浦县小额信贷试点项目纪实》中显示，在5800户的借贷农户中，金族和连家船民借贷户达到了1000户。郑寿明、吴滋兴、陈晶平在《农村微型金融组织制度缺陷与改进路径》中指出，至2009年6月末，其贷款客户已覆盖到全市17个乡镇、 166个行政村、343个自然村。到2012年5月，小额信贷项目累计给50562户贫困户发放小额贷款资金24061.8万元。项目覆盖全市18个乡镇，205个行政村，379个自然村，覆盖农业人口23.6万人。其中畲族人口占35%，老区基点村人口占20%，先后扶持农户发展项目98个。在2009年之前，霞浦农户自立服务社小额信贷项目主要服务于山区乡村农户，2009年以后，业务逐步转向沿海的乡镇。目前，80%的小额信贷资金投向沿海低收入户。到2012年，霞浦农户自立项目已覆盖13个乡镇，涉及181个行政村、360个自然村，10650户农户，受惠人口达5万人。当前农户自立服务社的贷款项目已不限于本市县，已可向周边县域辐射。

三、农户自立服务社的成功因素

为什么农户自立服务社开展的小额贷款项目能取得良好效果，十多年间能持续得到当地广大相对贫困农户的热烈欢迎呢?

（一）参与式发展理念实现多赢目标

自

事实表明，农户自立服务社在开展小额信贷扶贫开发中，很好地贯彻了上述参与式发展的理念。服务社是按照中国扶贫基金会制定的标准化操作流程运行小额信贷项目的，其核心精神，一是为真正需要帮助的农户提供金融服务，使他们能够获得从事创收性活动的启动资金

任燕顺等在《扶贫开发模式与方法研究》一书中指出，“参与式作为一种全新的扶贫理念，其特点是实【施自下而上的决策方式，强调受益群体广泛参与项目决策、项目规划、项目设计、项目实施结果的评估等，给予受益群体更多的参与农村社会、经济、政治、文化发展的机会与权利，提高收益群体的能力，通过收益群体自我发展能力的提高彻底摆脱贫困。”谢岭下村村民雷xx的发展历程充分说明了，服务社小额信贷扶贫项目参与式理念帮助贫困户摆脱贫困、走向自立之路成效明显。

福安市社口镇谢岭下村，是雷、蓝两姓聚居的畲族村，有农户110多户。过去不通车时，从村里到镇里办事要翻山越岭走二十公里，一直是信贷盲区。畲族村民雷xx（下称雷氏）艰苦时，花20多块钱给儿子买东西也拿不出。他们没有自己的房子，一家四口借住村小学。由于体力单薄，务农辛苦，雷氏成天沉迷于赌博、喝酒。当小额信贷消息在村里传开后，雷氏动了养猪的念头。经过申请，2005年，雷氏向服务社借贷了第一笔贷款1500元。（当时村里向服务社贷款的有70多户，现在仍有40多户继续与服务社合作。）他用其中的一部分购买了六只小猪。更让他这个养猪新手安心的是，与贷款一起送到他手中的还有跟踪服务与信贷员送来的相关信息。在后来的三年时间里，雷氏到福安农广校学习，获得了养猪技术。此后，雷氏养猪最多时达300多头。在他的带动下，村里有20多户养猪户。2010年，雷氏又开始了养殖獭兔。在信贷员的介绍下，雷氏到宁德市畜牧兽医站学得了养兔技术。最多时他养有獭兔1000多只。在他的带动下，村里已经有10多人养兔、养鸡。2010年，雷氏盖起了2层楼房，近200平方米，花了14万元。在他的影响下，其他村民也开始盖新房。由于热心公益事业，2012年，雷氏还当上了村党支部书记，成为了村庄产业发展带头人。从最初向服务社贷款1500元，到2015年的5万元，11年里雷氏的脱贫致富路充分见证了服务社金融扶贫的成效。

（二）以熟人社会为基础建立信用机制

良好的信用基础是小额信贷扶贫项目得以可持续发展的重要因素。恰恰在这一点上，传统的小额信贷存在不可克服的缺陷。农户自立服务社在制度上也为此进行了精心设计，采取过诸如

首先，服务社的信贷员都是来自本地乡村，语言相通，能够很好地进行交流

以熟人社会为基础建立的信用机制是符合中国农村实际情况的，它不仅使小额信贷项目在农村不断发展壮大，也改善了农村的信用环境。小额信贷的逐月还款和五户联保机制强化训练了贫困农户的诚信意识，让他们养成了精打细算、勤俭节约的好风尚。在霞浦一些村落，经过农户自立项目的锻造，许多农户已脱胎换骨，诚信意识大大提高。目前，当地信用社、邮政等金融服务机构也逐步进入农村向农户贷款，出现了有的农村信用社与服务社争抢客户的现象。

（三）依托县域经济推动项目发展

农户借款能够增加收入和提高自立能力，一个重要的外在条件是县域经济有较好的基础。因此，紧紧依托县域经济是小额信贷扶贫开发项目得以顺利发展的又一重要因素。据笔者观察，福安、霞浦农户自立服务社小额信贷项目大多与当地县域经济有联系。福安市除了电机、船舶、保健按摩器等产业外，目前著名的还有茶业、葡萄种植、水产养殖、畜牧（猪、兔养殖）等产业。农户在选择微型项目，信贷员在指导农户拓宽生产途径，实现一村一品、一村一业时，都有意无意地与县域经济挂钩。如上岸连家船民聚居的溪尾镇邳村，在信贷员的推动下，现在成了养殖海蛎专业村。霞浦县14个乡镇8个靠海，因此，霞浦经济的相当部分与养殖业（如海带、紫菜、黄花鱼、鲍鱼、海参）相关。因此，霞浦农户自立服务社小额信贷项目大部分服务于水产养殖业。如霞浦县溪南镇东安岛上的东安村共有农户500多户，绝大部分从事海带养殖。2004年，该村海带苗大量死亡。在缺乏资金购买新苗的情况下，服务社向该村270多户农户每户放款 1500元用以购买新海带苗，使该村海带生产得到恢复与发展。

服务社小额信贷以县域经济为依托得到顺利开展是一方面，另一方面，小额信贷项目的发展也推动了县域经济的发展。据霞浦县农户自立服务社基本情况（内部资料）显示，霞浦农户自立服务扶持了一万多农户经营种植业、养殖业、服务业等三大类53项微型项目，项目成功率99%，为低收入人群增加收入1亿元以上，并培养了一大批专业户、致富能手。

四、农户自立服务社金融扶贫机制创新的意义

当前，福安、霞浦农户自立服务社金融项目仍不断得到顺利发展，两地服务社负责人在北京总部安排下积极参与全国其他县市农户自立服务社金融扶贫项目的推进工作。笔者认为，无论从小额贷款、社会企业扶贫、还是从综合扶贫、精准扶贫多层面看，福安、霞浦形成的农村金融扶贫经验都具有借鉴价值。

（一）小额信贷的创新意义

福安、霞浦农户自立服务社小额信贷热络的背后，折射出的是广大农村贫困农户资金短缺的问题。

当前，我国财政扶贫资金投入逐年增加，推进中的针对建档立卡贫困户的生产性资金稀缺的贷款，虽在一定程度上缓解资金需求，但有不少不是用于个人经营，效果有限。各地政府还应进一步开阔视野，不断创新扶贫模式。从现有的经验看，瞄准相对贫困群体，加强金融扶贫干预，支持类似

（二）地方政府应重视社会企业的扶贫作用依据社会企业的定义

社会企业是一支促进农村发展的重要力量。福安、霞浦农户自立服务社从项目型到机构型，再到公司型的成长路径表明，走社会企业的发展道路是正确的，社会企业的制度模式能更好地促进农村扶贫开发事业的发展。农户自立服务社的小额信贷项目关注的是被商业银行忽视的低收入弱势群体，它发挥了政府自上而下扶贫难以发挥的作用。福安、霞浦农户自立服务社小额贷款在地方扶贫开发中的显著成效，充分说明社会企业是一支促进农村经济社会发展的重要力量。

社会企业的成长离不开地方政府的扶持。我国的社会企业的发展还不成熟，还要有一个不断孵化的过程。福安、霞浦农户自立服务社成长说明了一个道理，即地方政府的扶持对社会企业的发展十分重要。《中国扶贫基金会简讯》2006年版中指出，2005年，中国扶贫基金会在全国的五个项目点即福建福安市、霞浦县，山西左权县，贵州六枝特区，辽宁康平县中，只有福建省政府向福安市、霞浦县各注资500万元，其他项目点的资金都是外来的。而且福安市、霞浦县服务社的本金是最多的。2003年，霞浦县项目启动时，县政府还提供了启动资金10万元。由于效益显著，2011年福安市政府又向农户自立服务社注资1000万元。地方政府若能对社会企业有更多的支持，社会企业所能发挥的作用会更大。

（三）对形成复合式扶贫治理体系上的借鉴意义探索并形成农村扶贫长效机制是扶贫实践的迫切要求。在这里，我们大胆提出复合式扶贫治理体系的概念。所谓

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（作者分别系厦门大学马克思主义学院副教授、寿宁县委党校讲师）