一、SARS后国家应急响应体系的建立

我国的应急响应体系是在2003年“非典”疫情以后正式开始系统化建立的。针对“非典”疫情期间暴露的突发事件应急体制不健全、处理和管理危机能力不强、一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力等问题，政府下定决心全面加强和推进应急工作。我国的应急体系按照“一案三制”的总体架构逐步开始建立和完善。“一案”是指应急预案，就是根据发生和可能发生的突发事件，事先研究制订的应对计划和方案。“三制”则是指应急工作的管理体制、运行机制和法制。

2006年，国务院发布实施《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年，全国人大常委员会通过并施行《突发事件应对法》。之后的十年时间里，我国陆续颁布相关的法律法规60 多部，基本建立了以宪法为依据、以突发事件应对法为核心、以相关法律法规为配套的应急管理法律体系，使应急工作做到有章可循、有法可依。中央财政还投入资金重点进行了应急物资储备和应急队伍装备的建设，我国的应急能力和灾后恢复重建的能力有了明显进步。2008年，在南方雪灾和汶川地震中，国家应急体系得到了更大的锻炼和更好的提高。

2017年，中共中央国务院《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》的提出，标志着我国的应急管理体系进入了新的阶段。《意见》中提出：“推进防灾减灾救灾体制机制改革，必须牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，从应对单一灾种向综合减灾转变。”我国的应急体系正在习近平总书记提出的“总体国家安全观”的方略下，以现代应急管理理论体系为基础，进一步理顺党政军、政企社、央地外的定位和关系，深入把握现代应急管理中突发事件机理变化规律，逐步构建具有中国特色的现代应急管理体制。

二、国家层面的新冠肺炎疫情应急响应

《国家突发公共卫生事件应急预案》是国家针对四类突发事件中的突发公共卫生事件而制定的应急预案，预案中对应急组织体系及职责，突发公共卫生事件的监测、预警与报告，突发公共卫生事件的应急反应和终止，善后处理等内容进行了规定。根据突发公共卫生事件的性质、危害程度和涉及范围，预案将其分为四级，其中本次新冠肺炎疫情属特别重大突发公共卫生事件（I级）。

突发公共卫生事件分级响应工作组织图（作者整理）

当特别重大突发公共卫生事件发生后，国务院根据事件性质和应急处置工作的需要，成立全国突发公共卫生事件应急处理指挥部，构建应急组织体系，协调指挥各级相关部门与机构开展医疗卫生应急、信息发布、宣传教育、科研攻关、国际交流与合作、应急物资与设备的调集、后勤保障以及督导检查等应急反应措施。

突发公共卫生事件应急预案的启动程序（作者整理）

国家层面针对新冠肺炎疫情的应急响应（作者整理）

通过梳理我们可以看到，针对此次新冠肺炎疫情，国家层面基本是按《国家突发公共卫生事件应急预案》在进行应急响应工作，快速建立了疫情应对小组，形成了应急组织体系，统筹各级政府、各部门机构采取了应急反应措施，对防控疫情起到了关键的作用，也得到了世界卫生组织的认可。将应急预案和整个疫情响应过程中的工作相比较，也反映出来一些不足：

预案内容仍可以进一步深化和完善。预案中规定了应急响应的启动条件和级别，从体系上构建起了宏观层面的应急板块和分工，但是对于不同响应级别下的具体举措没有做进一步细分；由于缺乏具体的疫情扩散情境假定，预案中对于响应过程中可能出现的问题预判仍显不足，只能依靠指挥部的紧急决策进行支持。

协调统筹的应急部门可以进一步扩大。预案中对于卫生行政部门、医疗机构等卫健相关部门的应急响应措施进行了详细规定，但对其他应急部门和资源的协调统筹力度仍显不足。此次疫情中，党中央紧急成立应对疫情工作领导小组，充分调动各部门机构，为防控疫情提供了强力支撑，这是之前的应急响应预案中没有考虑到的。

预案内容更新和调整频率有待提高。现行国家突发公共卫生事件应急预案编制于2006年，随着应急管理部门的改革调整，新技术和新形势的不断变化，预案需要及时进行更新和调整。

三、地方层面的新冠肺炎疫情应急响应

各地的应急响应迅速有序。至1月31日，全国共31个省、市或自治区全部启动一级响应，接连出台多项政策规定，涉及医保、市场、教育、旅游、出行、返工等方面，这和我国的应急体制不断完善是分不开的。

全国突发公共卫生事件一级响应时序图（作者整理）

疫情中心地区的应急响应仍显不足。此次疫情当中，湖北省与武汉市的应急部门做出了很大努力，及时根据预案成立了新冠肺炎疫情防控指挥部并开展工作。但是疫情发展超出了预案的考虑，指挥部面临着极大的防控压力，反映出来的问题包括：（1）定点收治医院的承载能力没有提前评估，需要紧急建设的传染病医院的选址和建设流程没有提前做出推演；（2）对于应急响应期间来自全国各地的大量应急医疗物资如何接收和分配没有进行提前考虑和演练；（3）预案中提到了对于交通枢纽和疫情严重地区的封锁行动，但是对于封锁行动之后的配套保障措施缺乏考虑；（4）在疫情信息的公开和民众心理疏导救助方面具体措施和应对考虑仍显不足。

湖北省以及武汉市的应急响应行动（作者整理）

四、重大疫情危机的响应改进建议

1、运用底线思维进行应急响应需求推演

所谓底线思维，就是客观地设定最低目标，立足最低点，争取最大期望值。习近平总书记曾多次强调要善于运用底线思维。在对抗疫情、保护人民群众生命安全的应急响应中，要提前考虑最坏结果，努力争取最好的结果。在应急预案的编制过程中，应充分利用现有的研究成果，将病毒致病机理、病毒扩散模型、人员流动模型等进行综合分析，考虑最坏情景推演所需的响应手段和资源，将其纳入应急预案，才能做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握疫情防控的主动权。

埃博拉病毒的扩散分析模型（图片来源：redding）

2、更加充分和全面地挖掘应急资源潜力

从目前的应急响应来看，国务院和卫健系统（包括疾病控制中心CDC）承担着巨大的压力，从疫情研判、应急人员动员分配、应急物资接收调配、公众信息公开、媒体采访等方面都需要花时间精力应对，难免显得有些应接不暇。按照突发公共卫生事件应急预案，卫健系统确实是疫情处置的核心部门，同时应急管理部、国家人防办、武警等其他成建制的有较多处置突发事件经验的机构、组织和部门也可以充分纳入到抗击疫情的队伍里面来，发挥各自的经验和能力。

消防人防等其他应急处置部门也具有参与突发公共卫生事件处置的能力

3、充分考虑疾控体系的进步并有效利用

03年“非典”过后，中国的疾控体系（CDC）得到了长足的发展，中国建立了从国家直到县级的疾控体系。疾控系统的职能、人员和理念都有了全方位变化，病原学研究逐步得到重视，卫健委建立起覆盖31省份的专家库，可圈定相距最近的专家及时赶赴疫情现场，主要病毒实验室的硬件条件也已经达到了国际先进水平。国家还建立了疫情直报系统、公共卫生健康信息平台、电子病历、病案首页库等，信息化建设有了长足发展。但是，如何将疾控体系的进步充分运用到疫情监测、舆情引导和疾病防控等方面，是未来应急响应中需要重视的问题。

我国建立的突发公共卫生事件网络直报系统

4、用好用足参与到应急响应中的民间力量

电商平台的重要性再次显现。在“非典”疫情后得到快速发展的电商平台成为公众获取医疗物资供应和调控的关键渠道。面对爆发的需求，京东、阿里、美团、多点等主流电商企业发出了坚决履行责任全力保障应急物资供应的联合倡议书，主动开展了价格监测，打击投机囤货、优先保障医院供应等行动。电商平台的主动作为对疫情期间平抑物价、避免人员聚集、打击非法投机行为起到了良好的作用。

各大快递公司成为抗击疫情的生力军。针对武汉目前医疗资源严重不足的问题，各大快递公司也纷纷驰援武汉，为其开辟了专门通道。大年初一，超过十家的主快递物流公司宣布，开通驰援武汉救援物资的特别通道，全力保障疫情防控相关物资运输。来自国内外的海量救灾物资通过各大快递公司源源不断的送往抗击疫情的前线。

民间企业和慈善基金积极承担社会责任。滴滴成立医护保障车队，专门负责免费接送医护工作者。武汉酒店业自发组织了“武汉医护酒店支援群”，主动和各大医院进行对接，邀请上下班不便、得不到较好休息的医护人员免费入住酒店。各大民间慈善基金会也积极在国内外开展了应急保障物资的紧急募集和运送。

和非典时期相比，在移动互联网更加发达的情况下，民间力量在此次应急响应中发挥了更大的作用。可以说，本次新冠肺炎疫情成为民间力量在应急响应中发挥更大作用的新起点。在今后的应急响应中完全可以将应急物资储备、应急物资需求信息匹配、应急物资募集和配送、应急救援人员运送等功能更多的交给民间力量去做。政府更多的起到协调管理、统筹保障的作用，形成一个更好的良性循环机制。

各方民间力量积极参与新冠疫情应急响应工作

五、结 语

虽然我国已经建立了“纵向到底、横向到边”的应急体系，在此次新冠肺炎疫情的应对中，国家和地方也基本按照突发公共卫生事件应急预案进行了快速的应急响应。但是，在这种高度复杂、涉及多个职能部门甚至波及全球的重大突发公共卫生事件面前，我们的应急响应工作在底线思维、新技术应用、民间参与等方面仍有很多的改进空间。各方仍需要在战斗中继续总结经验，进一步提高国家和地方的应急响应水平。

【参考文献】

1.《突发公共卫生事件应急条例》

2.《国家突发公共卫生事件应急预案》

3.《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》

4. 人民日报：一张图让你明白新冠病毒肺炎疫情时间线

5.《中华人民共和国国家卫生健康委员会2020年第1号公告》

内容首发：中国城市规划

供稿部门：清华同衡 规划设计研究院 城市公共安全规划研究所