德国乡村振兴的主要做法及启示

国务院发展研究中心农村经济研究部“城乡融合发展的制度框架和政策体系研究”课题组：叶兴庆 程郁 于晓华 执笔

《调查研究报告》[ 2018年第160号（总5435 号）]

摘要：德国城市化起步较早，在其城市化的不同发展阶段，乡村地区面临的问题和挑战有较大差异，采取的应对措施也在不断调整完善。在城市化率接近和超过70%以后，德国应对乡村衰落的主要做法是，以产业的“逆城市化”增加乡村就业机会，以“村庄更新”改善乡村人居环境、提升乡村生活品质，以欧盟“引领项目”(LEADER项目)促进乡村地区综合发展，以创新发展推动乡村“再振兴”。德国的经验表明，均衡的城市化和生产力布局更有利于城乡互动、促进乡村地区发展，土地整治是促进乡村振兴的重要平台和切入点，不同发展阶段乡村衰落的内在逻辑不同、促进乡村振兴的策略也必须相应调整，促进乡村振兴有必要营造社会氛围、集聚人气。

关键词：乡村振兴，城市化，村庄更新，德国

在城市化进程中如何应对乡村发展危机、促进乡村繁荣发展，是大多数国家曾经或将要面对的一道难题。德国城市化起步较早，在其城市化的不同发展阶段，乡村地区面临的问题和挑战有较大差异，采取的应对措施也在不断调整完善。从德国应对乡村发展危机的主要做法中①，可以为我国如何找准切入点、有效促进乡村振兴提供一些启示。

一、德国城市化进程中的乡村衰落问题

德国早在1850-1855年间城市化率就超过30%、进入城市化快速发展阶段，在1890-1895年间城市化率超过50%、进入以城市为中心的发展阶段，在1955-1960年间城市化率超过70%、进入后城市化时期。由于1871年统一之前德国大小城邦林立、长期处干四分五裂状态，加之后来国家空间规划和区域政策有意识地引导工业企业向小城市和镇布局，从而使德国城市化呈现出一个突出特征，就是城市的分布和规模结构非常均衡，以小城市和镇为非农人口的主要承载空间。目前德国人口规模为8200万人，有大小城市2000多个，其中，生活在10万人以上城市的仅占全国人口的31.7%，生活在2000人以下村庄的约占全国人口的8.5%，其他60.6%的人口生活在2000至10万人的小城市和镇。大部分城市和镇以都市圈的形式联结在一起，既在空间上分散布局，又在经济上紧密相连。例如，德国第九大城市杜塞尔多夫市区人口只有57万人，但以其为龙头的500公里半径范围内却聚集着1150万人口。这种城市化格局，有利于促进城乡互动、带动乡村地区发展。

尽管如此，德国进入城市化快速发展阶段后同样面临乡村发展危机问题。在城市化率30%至50%的发展阶段，也就是19世纪中叶至19世纪末，农村人口大量流入城市、大片土地出现荒废，乡村景观和生态环境遭受工业化城市化的破坏。在城市化率50%至70%的发展阶段，也就是20世纪初至20世纪60年代，人口和就业向城市的集中导致乡村人口进一步减少，乡村“空心化”更加严重，村庄衰落趋势更加明显。在城市化率超过70%以后，也就是20世纪60年代以后，无计划的“返乡运动”，导致农村地区建筑密度增大、交通拥挤杂乱、土地开发过度、土地使用矛盾加剧，工业化思维的建设改造破坏了农村原有的村落形态和自然风貌。新世纪以来，由于人口老龄化以及乡村公共服务的规模不经济，美丽乡村仍然难以避免人口衰减、经济活力下降的问题，德国面临人口“再城市化”、乡村“再振兴”的新挑战。

二、德国促进乡村振兴的主要做法

在不同发展阶段，德国应对乡村发展危机的做法有较大差异。在城市化率30%至50%的发展阶段，主要是通过建立移民委员会，建设农村居民生活点，增加中小农户的数量；通过发起“家乡保护”运动，保护乡村自然景观。在城市化率50%至70%的发展阶段，德国经历了两次世界大战带来的深刻危机，一战后促进乡村地区发展的重要举措是开展移民垦殖和定居点建设、以安置战败后因割让领土而失去家园的难民，二战后促进乡村地区发展的重要举措是通过项目建设以创造就业机会、通过一揽子的农业支持政策以增加农民收入。在城市化率接近和超过70%以后，应对乡村衰落的做法更加全面系统，以下进行重点介绍。

（一）以产业的“逆城市化”增加乡村就业机会

第二次世界大战结束后，大规模重建使城市成为经济和生活的中心，加之农业机械化使大量劳动力从农业中解放出来，乡村人口大量减少，缺乏生机活力。针对这种情况，1954年和1955年原联邦德国先后颁布《土地整治法》和《农业法》，推动小规模农户退出后的土地流转集中、发展农业规模经营，推动完善乡村基础设施、提高乡村生活水平。通过完善产业基础设施和功能区布局规划，强化小城市和镇的产业配套与服务功能，增强其对大企业的吸引力，让在小城市和镇工作、回乡村居住成为理想的工作生活方式，形成了产业和人口的“逆城市化”发展趋势。德国排名前100名的大企业，只有3个将总部放在首都柏林，很多大企业的总部设在小镇上。这在很大程度上带动了乡村的现代化，促进了城乡的均衡协调发展。

巴伐利亚州在促进大企业向小城市和镇布局、推动城乡协调发展方面取得的成效更为明显。1965年原联邦德国颁布《联邦德国空间规划》后，该州遵循“城乡等值化”理念制定了《城乡空间发展规划》，按照城乡居民具有相同的生活、工作、交通、公共服务等条件的目标规范建设活动。乡村条件的改善，加之土地和税收优惠政策的推动，一些大企业积极向乡村腹地转移。例如，20世纪70年代初，位于巴伐利亚州的宝马公司将主要生产基地转移到距离慕尼黑120公里之外一个叫作Dingolfing的小镇，为周边100公里的乡村地区提供了25000多个就业机会。

（二）以“村庄更新”提升乡村生活品质

经历了工业化驱动的“逆城镇化”阶段后，德国乡村人口结构已由传统的农业人口为主转变为非农业人口为主。把这些人留在乡村，除了就业外，还需要增强乡村绿色生态环境和特色风貌对他们的吸引力。顺应这一时代潮流，1969年联邦德国颁布《“改善农业结构和海岸保护”共同任务法》，通过补贴、贷款、担保等方式支持乡村基础设施建设，保护乡村景观和自然环境。1976年对《土地整治法》进行修订，突出保护和塑造乡村特色。1977年由国家土地整治管理局正式启动实施以“农业-结构更新”为重点的村庄更新计划(Village Renewal，dorferneuerung)，主要内容是在保留原有特色基础上整修房屋和强化基础设施，使乡村更加美丽宜居。

经过逐步演变，村庄更新计划已成为“整合性乡村地区发展框架”，旨在以整体推进的方式确保农村能够享受同等的生活条件、交通条件、就业机会。村庄更新计划包括基础设施的改善、农业和就业发展、生态和环境优化、社会和文化保护四方面目标。村庄更新计划主要由政府支持推进，其资金50%来自于欧盟，25%来自于联邦政府，剩余25%由市级政府筹集。当地政府通过土地整治项目，鼓励地主将土地优先卖给政府，以便于整体规划乡村建设，并以此保障为居民提供较为便宜的住房和为产业提供低成本的用地。但在具体实施过程中，是在强化美丽乡村共同愿景基础上，以居民广泛参与项目决策、规划设计和自主改造的方式自下而上推进实施，积极引入专业机构提供设计、评估、认证、促进合作等方面支持，形成多方联合参与推进乡村建设的行动者网络。对于私人住宅的改造，采取自主申请、公开遴选、后补助支持的方式给予支持，达到期望要求的私人住宅可以获得20%-40%的补助支持。一个村庄的改造一般要经过10-15年的时间才能完成。

（三）以欧盟“引领项目”(LEADER项目)促进乡村地区综合发展

从整个欧盟来看，乡村人口的减少以及乡村年轻人失业率的提高已经成为一个突出问题②。尽管德国总体上乡村失业率处于较低水平，但德国部分地区的乡村劳动力缺乏非农就业机会的问题也依然存在，尤其是东德地区。比如，在萨克森州乡村劳动力中从事非农产业的比例只有15.2%，而临近的下萨克森州因为有大众的带动，乡村劳动力中在非农部门就业的比重则达到81.3%。德国联邦农村发展项目是联邦政府人口战略的重要构成之一，将应对人口结构变化、提升乡村生活质量以及塑造年轻人的乡村作为其重点。对于缺乏乡村就业机会的劣势地区，德国将欧盟农村发展项目更大幅度地向农村社会发展领域倾斜。从2014-2020欧盟农村发展项目计划中，萨克森州获得的支持资金为113877.67万欧元，其中用于六大方向中的包容社会与当地发展的支持比例达到了40.4%，而在下萨克森州用于包容社会与当地发展的支持比例仅为25.1%。

包容社会与当地发展最主要的项目是“农村地区发展联合行动”项目(LEADER，源于法语Liaison entre actions de développement rural)。该项目创立于1991年，最初是一个区域性农村发展的实验项目，采取“自下而上”的方法让当地民众参与农村地区发展的决策和管理，2007年被纳入欧盟农业政策的重要组成部分，经过不断发展在各地成立了地方性行动小组(lokalen Aktionsgruppen，简称LAG)，联合广泛的利益相关者共同推进农村社会发展。由于LEADER项目充分调动了当地民众和各类专业服务主体的积极性，获得比较好的政策效果，在2014-2020的项目期内LEADER的方法从地区发展项目扩展到所有的欧盟结构投资资金项目中。

（四）以创新发展推动乡村“再振兴”

通过实施村庄更新项目，德国大部分乡村形成了特色风貌和生态宜人的生活环境，乡村成为美丽的代名词。但由于乡村人口老龄化和人口数量的减少，使得基本生活服务因缺乏市场规模而供应不足，生活便利性下降又导致人口进一步从乡村流出。特别是医疗服务的不充分使越来越多的老年人卖掉乡村住房到城市居住，现代生活服务设施和就业机会的不足使年轻人越来越难以留在乡村。面对保持乡村活力的新问题，德国又出现乡村“再振兴”的需求。

2014年10月29日，德国联邦农业与食品部提出了新的农村发展计划，其目标是支持农村创新发展，让农村成为有吸引力、生活宜居、充满活力的地区。该项目包括四大板块：(1)未来导向的创新战略样本和示范项目。资助农村发展的利益相关者针对特定问题提出创新解决方案，基于专家对这些创新实践项目的评价，为未来农村发展政策设计提出建议，关注的主题包括保障基本服务、改善内部社会发展、增强中小企业发展所需要的基础设施、发展新形式的乡村文化、应对变化与挑战。(2)乡村提升项目。支持13个结构劣势区域积极应对人口结构变化、增加区域价值和保障乡村就业，为每个区域提供1500万欧元支持。(3)“活力村庄”(Kerniges Dorf，Robust village)和“我们的村庄有未来”(Our village has a future)的竞赛奖励。(4)研发和知识的转移，让乡村能够获得创新资源，并支持乡村发展领域的研究创新。为有效推进乡村的进一步发展，德国联邦食品与农业部将促进乡村可持续发展作为其重要任务，2015年专门成立了乡村战略司。

三、几点启示

中德两国发展阶段不同，农村土地所有制、乡村治理结构、城乡关系等重大制度安排有很大差异，但两国都具有深厚的农耕文化传统，都很重视城市化进程中的乡村发展问题。从德国促进乡村振兴的做法中，可以得到一些启示。

第一，均衡的城市化和生产力布局更有利于乡村地区发展。

德国走出了一条以小城市和镇为主的城市化道路，通过空间规划和区域政策引导工业向小城市和镇布局，为“在乡村生活、在城镇就业”的人口迁移模式提供了可能，带动了乡村地区的发展。我国于1996年迈过30%的城镇化率、进入城镇化快速发展阶段，尽管此前一些有识之士已提出“小城镇、大战略”，但在后来的城镇化进程中各类资源明显向大城市集中，“大中小城市和小城镇协调发展”的预期结果并未出现。特别是此前一些地方通过发展乡镇企业为农民就地就近转移就业创造了机会，但此后随着乡镇企业改制、农村土地转用政策收紧，原先分布在乡村的企业纷纷迁往县、市的产业园区，乡村工业发展空间被严重挤压。这种以东南沿海地区和大中城市为主、农民大跨度转移就业的人口迁移模式，对乡村腹地的带动效果较差。应深刻反思我国的城镇化道路，在基础设施投资、医疗和教育资源布局、土地指标分配等方面为中西部地区县城和小城镇发展创造条件。只有把小城市和镇这个节点做活，才能为城乡融合发展提供有效支点。

第二，土地整治是促进乡村振兴的重要平台。

德国在城市化进程中始终重视乡村土地整治，将其作为解决乡村发展问题的重要切入点，在不同发展阶段赋予其不同功能。早期主要推进农地整治，解决细碎化问题，以利于机械化和规模经营。后来把基础设施和公共事业建设作为乡村土地整治的重点。20世纪70年代以后，在乡村土地整治中突出景观和环境保护。土地整治不仅需要法律的保障、规划的引领、政府机构和资金的推动，而且需要土地产权人的配合。例如，巴伐利亚州不仅制定了农业结构调整方案(AEP)、土地整治法实施办法、村庄更新实施条例，而且专门制定了土地产权调整条例。德国的经验表明，随着城市化的发展，乡村土地利用结构、布局、功能都会发生急剧变化，单纯靠土地市场难以适应这种急剧变化，需要政府以法律、规划、建设项目的方式介入。长期以来，我国也在推进农村土地整治，主要目的是提高耕地质量、增加耕地面积，以及腾退农村建设用地指标，没有与乡村发展深度融合。应赋予我国农村土地整治更完整的功能，将其作为实施乡村振兴战略的重要平台，推动土地整治与农业规模经营、乡村旅游、基础设施建设、景观和环境保护等相结合。

第三，不同发展阶段乡村衰落的内在逻辑不同，促进乡村振兴的策略也必须相应调整。

德国作为工业化的先行者，经历了城市化的完整过程，其在不同发展阶段面临的乡村发展问题不同，应对策略也有较大差异。特别是在城市化率70%前后，这一点更为明显。此前，主要以农业支持保护对冲农业比较效益下降，以基础设施和公共服务建设对冲城乡生活条件差异的扩大；此后，更加注重以空间规划和区域政策对冲城乡工业的效率差异，以生态环境和乡土文化对冲城乡生活繁华程度差异的扩大。我国目前仍处在城镇化快速发展阶段，应坚定不移地推进以人为核心的新型城镇化，继续降低乡村人口总量和占比。但从现在开始，就要注意改善乡村人口结构，让乡村能够留住和吸引回一批年轻人，以增强乡村生机和活力。为此，要紧紧抓住振兴产业这个核心，为年轻人创造有足够吸引力的职业发展空间；同时，也要改善农村人居环境、提高公共服务水平，让年轻人愿意在乡村长期生活下去。

第四，促进乡村振兴需要营造社会氛围。

德国不仅通过颁布《土地整治法》《农业法》《联邦空间规划》等法律法规、实施村庄更新计划和欧盟“引领项目”等投资建设活动以促进乡村振兴，而且注重为乡村振兴营造氛围。例如，在民间自发开展乡村社区美化竞赛的基础上，1961年联邦德国农业部将其转化为全国性的乡村竞赛制度，每三年举办一届“我们村庄更美丽”竞赛，2007年更名为“我们村庄明天会更美好”竞赛，从注重外在美转向注重内涵美。开展这个活动，既引起全社会对乡村发展的关注，也有利于激发各个村庄建设美丽家园的积极性。近年来，我国一些地方自发开展了美丽乡村、星级农家乐等评比，最近农业农村部也在推动开展“中国农民丰收节”活动。应借鉴德国经验，对这些活动进行统筹谋划，围绕现阶段乡村振兴的核心内容设计赛事内容和规则，提高活动的实效性和影响力。

国务院发展研究中心农村经济研究部“城乡融合发展的制度框架和政策体系研究”课题组

课题顾问：王安顺

课题负责人：叶兴庆 张云华 金三林

执笔：叶兴庆 程郁 于晓华③

注释：

①本文涉及到的二战后德国分裂至1990年两德统一之间的情况，以原联邦德国为主。

②2011-2016年，欧盟28个国家乡村人口减少了1.2%，乡村15-24岁年轻人的失业率在5.3%-47.4%之间。

③于晓华工作单位为德国哥廷根大学农业经济系。

参考文献：略

文章来源：国研网，也刊登在2018年11月10日《中国自然资源报》，本文仅供学习交流，不做任何商业用途。