原创 贺海波 底线思维
文/观察者网专栏作者 贺海波
近期，网络流传“今年小麦大面积死亡，尤其是豫皖及苏北小麦主产区”。
业内人士认为，有两重影响因素：一是去年冬季骤然降温、干旱少雪，寒旱交加，部分小麦品种抗寒性弱等自然与生物特性使然；二是秸秆还田的“一刀切”治理使然。
就笔者在基层调查来看，基层干部和农民都苦“秸秆禁烧”久已。
当前，在农业治理中存在哪些“一刀切”治理现象？从宏观政策到中观转化再到微观执行的过程中，这些“一刀切”治理是如何发生的？“一刀切”治理对农民、基层干部等行动主体有什么负面影响？笔者将围绕这些问题，结合在全国不同地区的调查来详细谈谈。
就是不切实际的“一刀切”治理现象
近几年笔者在全国农村地区调查，常常遇到基层干部叫苦不迭和农民觉得不理解的农业“一刀切”治理问题，比如秸秆禁烧、非粮化整治、禁养鸡鸭鹅猪等牲畜家禽、土地托管化服务等。
先来看，秸秆禁烧。
笔者和研究团队成员2016年到河南某县调查时，当地乡镇干部就反映秸秆禁烧是一件令他们非常头痛的治理任务，每到六七月份，乡镇就要整体动员、全体下乡，蹲守在田间地头。有的干部戏言，一个治理周期下来，连孩子都不认识自己了。
2020年笔者在江西、安徽调查时发现，数字治理技术大大提高，各地都安装了“蓝天卫士”，每天市县工作人员坐在总控室监督，发现有起火冒烟，就通过微信群发布指令，要求乡镇半小时内处理回复。
乡镇干部说，他们都是救火队长。农民却不理解，烧荒种地是人类历来传统，秸秆多了烧掉不是很正常吗？堆在田间地头反倒影响机械作业、诱发病虫害，所以他们常常偷着烧，与乡村干部玩猫鼠游戏。
秸秆禁烧视频监控平台（资料图/人民网）
接着来看，非粮化整治。
笔者2021年在江西调查、2022年在湖北调查时均发现，当地基层干部对“一刀切”的非粮化整治表示存在很大难度。主要有三难：
一是偏远地点整治难。有的田块在半山腰，弃耕多年，杂草树木丛生，耕者早已搬迁，并且没有道路连通，机械很难抵达，但卫星图片上有，必须整治。
二是经济损失补偿难。有些土地已经流转从事猕猴桃、百香果、黄桃等经济作物生产，正值盛果期，毁掉几十亩几百亩，损失巨大，前期劳动力损失补偿到位有难度，经营者心理接受有难度。
三是耕种难。这些整治出来的土地，小农户是没有耕种兴趣的，因为与务工相比，收益太低，他们本来就已退出了耕种；种植大户与公司也没有多少兴趣，因刚整治的土地地力不够、田埂漏水等造成田管成本上升与产出下降。乡村两级只好给种植大户说好话并给以补贴，才勉强完成复垦任务。
再来看，禁养鸡鸭猪等。
在基层调查发现，很多地方禁止农民散养鸡鸭鹅猪等家禽家畜。一些地方在美丽乡村建设中，将村庄道路广场实施了硬化处理，还建了小游园、绿化带，配套了健身器材……这些现代化进村后，乡村档次提高了，散养家禽到处拉屎拉尿，破坏环境，所以借卫生环境整治就禁止农民散养鸡鸭鹅等家禽。
至于禁止养猪，就各地调查而言，大多数地方的农民已经不再养猪，关键是猪食结构发生了变化，全部是饲料喂养，占用劳动力较多，成本较大，还不如买肉吃划得来。但是禁止农民散养鸡鸭等家禽，农民意见很大，基层干部执行起来吃力不讨好。
从上述可见，当前农业治理中“一刀切”现象发生在全国各地，普遍存在。这些“一刀切”政策执行切掉了农民的利益，切掉了基层体制的能量，严肃说来，就是不切实际。
政策是如何变成“一刀切”治理的？
近日，笔者调研采访了安徽的一位镇委书记。他发现，中央关于土地托管化服务政策是好的，就是要解决谁来种地、如何种好地的问题，确实适合当前农村农业农民不断现代化的发展需要；但是，政策到市级转化为方案时变成了“一刀切”，县乡照章全收，不得不将“一刀切”落实到田间地头。
这里涉及从中央颁布政策，到省市转化政策实施方案，再到县乡将政策实施方案执行到乡土社会等政策执行的关键过程。那么，宏观政策到底是如何转化“一刀切”的呢？
中央政策具有战略性与全局性。就战略性而言，环境污染治理是回应国际气候变暖完成“碳达峰、碳中和”任务和民族永续发展及民生福祉的战略要求，土地托管化服务是解决新时期谁来种地、如何种好地的战略要求，非粮化整治是服务于世界粮食体系变化中国家粮食安全的战略需求……就全局性而言，这些政策是针对全国不同地区的，回应的是全国带有普遍性的问题，而无法回应地域上资源条件的特殊性问题。
省市两级承担将政策转化为实施方案的过程，其中省级要将政策的普遍性与本省的特殊性相结合制定中观层面的政策实施方案，市级要将政策的全省普遍性与本市的特殊性相结合制定具体实施方案，内容涉及设置政策执行机构、配置政策执行资源、政策宣传、政策分解等环节。
如何设置政策执行机构和配置政策执行资源位于关键位置，其中主要有三重考虑。
一是政绩偏向。
掌握政策执行权的主要领导干部首先考虑的是本届党委政府及个体的工作业绩，是否有利于晋升。在点面关系上，他们侧重于打造典型亮点，打造观摩点，将稀缺的资源打包堆砌在少数对象上反复建设；但是有些工作无法造点，如秸秆禁烧、非粮化整治等出一点问题就可能全盘皆输，他们就在实施过程中执行顶格管理原则，进行“一刀切”治理，只有如此才能显现工作力度与业绩。
二是利益偏向。
还是拿土地托管化服务来说，中部某地在制定政策实施方案时，组建了“农X家”平台，将保险、肥料公司、种子公司和银行等营利主体融合到一起，凡是承接规模化土地托管化服务的都要按亩交纳80元保险费，在固定公司购买肥料、种子，在指定银行贷款等，总之要“将钱玩到自己手中”，所以政策执行起来就具有很强的刚性，必须“一刀切”，否则利益不保。
三是责任偏向。
近些年来，国家加强了政策执行的监督功能，纪委监委合署办公，每个单位的纪委也在加强职能，各级政府及职能部门经常开展明访暗访。有些还借助数字化技术治理，比如秸秆焚烧，全天候二十四小时，都在监控视线内。如果发现火点，就会记录在案，轻则诫勉谈话，重则警告免职，年终还要考核排名。在责任高压之下，基层只能搞“一刀切”治理，尽可能地避责免责。
正是由于上述三重考虑，在制定政策实施方案时常常会偏离政策的初衷，夹带地方治理主体的“私货”，而这些“私货”偏离了实际，容易产生官僚主义作风，不为基层干部和农民所接受，就借助行政手段搞“一刀切”治理。
“一刀切”治理对基层的破坏性
“一刀切”的政策执行，肯定会造成部分工作脱离实际，脱离实际就会造成破坏性。农业治理中的“一刀切”，首先给农民和基层干部造成了危害。
自改革开放以后，农村实行家庭联产承包责任制，农民开始出现分化，随着城镇化现代化的深入发展，绝大多数青壮劳动力进城务工经商，很多中西部地区农村剩余人口不足户籍人口的三分之一。这些剩余人口大多数是老人、妇女和儿童，少部分是种植养殖大户。如何种地、如何养殖等，都已经深度嵌入他们的家庭内部分工与日常生活之中。“一刀切”治理给他们带来诸多类型的损失。
比如秸秆禁烧后，增加秸秆处理费用和劳动力投入，持续几年还田还会诱发病虫害，直接影响种植收益，造成经济损失。老年人养殖鸡鸭鹅等，平时吃蛋补充蛋白质营养，有客自远方来，取为不花钱的高档新鲜肉类菜肴，过年过节儿女晚辈回家，既吃又带，是一种老年人生活意义的社会及文化表达；现在禁养之后，直接降低了老年人的生活水平，还剥夺了老年人的部分生活意义，破坏了家庭内部的社会与文化空间。
“过年回家，既吃又带”，图为车辆后置发动“鸡”+涡轮增“鸭”
农民不接受、不理解的治理，基层干部要想将政策执行到位，就存在很大的难度。
历来有“郡县治，天下安”的说法，但郡县如何治？传统时期，以士绅自治为基础；大集体时期，以纵向贯通的党政体制为中枢；改革开放以后，县乡村结成利益共同体回应自上而下的国家压力和底层群众的社会压力；取消农业税费以来，以自上而下输入的项目资源为纽带，县乡村多为完成上级治理任务、接受上级考核为要。
“一刀切”的治理过程中，县级政府从市级政府处承接政策实施方案，必须组织职能部门和乡镇落实政策。但是在责任高压下，县级政府及职能部门为了避责免责，就“层层加码”，在原有“一刀切”基础上再往深处切一刀，并且摇身一变成为监督乡村干部的管理机构。
到此为止，政策治理的范围早已越过原初边界，将不切实际的对象也纳入其中，乡村两级干部再没有回旋余地，只好硬着头皮执行“一刀切”政策。
在向上没有讨价还价余地、向下没有群众配合的窘境中，乡村干部常常疲于奔命，有时被逼成种田大户，有时要挨群众骂，有时实在完不成任务还要接受上级的诫勉谈话、警告、免职……每次和乡镇干部访谈，他们都叫苦不迭。
可以说，“一刀切”治理对于基层体制的过度消耗与扭曲，潜藏着一些深层次的治理风险。
“一刀切”治理是一种偏离实际的官僚主义、形式主义表现，简单粗暴，破坏了基层社会的生产与意义空间，破坏了基层干部的良性治理生态。
避免“一刀切”治理的可行性措施
不切实际的“一刀切”治理与精准治理相矛盾，是基层治理现代化必须破除的痼疾。
在基层治理单元中，农村社会与城市社会具有很大区别：在城市社区、商贸或工业治理单元内，同质性很强，有时“一刀切”治理完全行得通；但是在农村社区内，异质性很强，“一刀切”治理有时未必行得通。
此外，农村农业农民仍然要消化从传统向现代转型的剩余问题或过渡问题，这需要历史耐心，不能搞“大跃进式”超前发展，更不能以政绩、利益与责任为由，“一刀切”切掉了农民仍然需要的利益与生活方式。在当前多中心工作并存，治理向农民日常生产生活深处延伸之际尤其要注意。
为了避免“一刀切”治理，需要注意以下几个方面。
首先，增强制定实施方案的科学性。
政策下到省市有时候也包括县级，就需要配置政策实施资源，在此过程中需要增强实施方案的科学性。
比如秸秆禁烧，就需要考虑还田对于农作物的影响：深翻比浅埋好，深翻的条件如何具备、成本如何分摊；短期比长期影响小，那么为避免长期的不利影响，是否可以采取隔年焚烧法、离田处理法；等等。
此外，还要真正搞清政策的执行边界，不要随意扩大范围，胡子眉毛一把抓。只要政策实施具有科学性，道理讲得通，农民才会接受，才不会感觉是胡搞。
其次，善于走群众路线。
政策在制定实施方案和执行政策时，都要走群众路线。在制定政策实施方案时要多做调查，将群众分散的无系统的意见集中起来，经过研究形成集中的系统的意见，以这些群众意见为基础来制定政策实施方案。
在政策执行中，还要再观察群众行动，检验实施方案是否正确；如有问题，就要及时接受基层干部和群众的反馈并修正实施方案。只有如此，才会避免“一刀切”的官僚主义。
再次，以保护农民利益为基础。
在政策的制定与执行中，要将保护群众利益作为底线，不能将政绩、部门利益和规避责任等作为超越群众利益的变量加以重视。
在城市化现代化过程中，科学技术包括肥料、种子、机械等都在不断分享农业收益，城市化也在不断抽取农村资源，总体上造成农村不断衰败与农民收益递减。在资源下乡反哺农业的背景下，各项农业政策实施时就要以保护农民利益为底线，而不能想着“将钱玩到自己手中”，不能“一刀切”粗暴地切掉农民的应得利益。
