小培老师说

建立完善的课后服务供给激励机制，能够充分激发教师的潜力，最大限度地调动教师参与课后服务的主动性、积极性。

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2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“‘双减’政策”）指出，学校要充分利用资源优势，实施各种课后育人活动，制订课后服务实施方案，增强课后服务的吸引力，提升课后服务质量，满足学生多样化需求。“双减”政策旨在为学生提供高质量、多样化的课后服务，内蕴了党和政府完善公共教育体系、构建良好教育生态、“办好人民满意的教育”的价值导向。在此价值导向下，本文从供给主体、需求主体以及供需关系三个层面深入分析“双减”政策背景下课后服务的供给逻辑，并提出完善课后服务供给治理机制的有效路径。

“双减”政策背景下

课后服务的供给逻辑

“双减”政策背景下，课后服务的供给体现出三大逻辑（见图１），即供给主体层面遵循“一主多元”的供给逻辑，需求主体层面遵循“需求牵引”的层次逻辑，供需关系层面遵循“供需互促”的平衡逻辑。

（一）课后服务供给主体：“一主多元”的供给逻辑

从历史演进和政策导向来看，我国课后服务的供给机制经历了从政府作为单一主体到市场作为单一主体，再到政府、市场、社会多方参与供给的发展过程。一方面，政府是课后服务最主要的供给主体，但绝不是唯一供给者。政府承担着服务政治、经济、文化、教育、社会生活等领域的公共事务。然而，政府拥有的资源和服务能力是有限的，仅靠政府单一的供给和治理无法提供满足人民群众多样化、多层次、个性化需求的课后服务。因此，课后服务的供给不能局限于政府单中心的供给主体。另一方面，课后服务不能落入完全“市场化”或“民营化”的陷阱中，市场的逐利性、营利性等特质所造成的学生培训负担、作业负担过重等问题亟待重视与解决。因此，在课后服务的供给主体方面，从政府单中心走向市场单中心只是从一种极端走向另一种极端，无论是政府中心还是市场中心都存在固有的弊端。历史和实践经验都证明，政府或市场主导的单一主体供给机制不仅无法满足不同层次的需求，也不利于保障课后服务的公平和质量。课后服务的供给主体应从简单、一元走向多元主体参与的协同管理，开启由政府主导、多元主体参与的共治模式。

多元中心公共服务理论认为，政府自身的限度决定了其不能作为公共服务唯一的供给主体。“在提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善公共部门以外，其他部门和力量也可以参与发挥这些职能。”课后服务属于教育领域的一种公共服务，具有共有、共享、共治的特征。公共性是课后服务的核心衡量标准，引入市场机制是为了更好地实现教育公平，并不意味着对政府管理观的放弃，而是积极转变政府的角色定位和管理职能，以“掌舵”替代“划桨”，主动从公共服务的“直接提供者”或“生产者”转变为“合作者”“监督者”“促进者”“委托者”等。因此，在课后服务供给主体层面应构建“一主多元”的供给模式，即以政府供给为主体，积极吸纳市场、公共部门、社会组织、社区、私人部门等成为课后服务的供给者。从课后服务的运行机制来看，至少需要协调好政府推动、学校组织、社会参与、行业自律、家长支持、学生选择六大主体之间的关系。需要明确的是，“一主多元”供给模式并不是简单的合作、分工或竞争，而是要立足政治属性和公共属性定位政府职能，强调多元主体参与课后服务的供给过程。

（二）课后服务的需求主体：“需求牵引”的层次逻辑

课程服务的需求主体要遵循“需求牵引”的层次逻辑。广大人民群众是课后服务的供给对象，满足其层次化的需求是课后服务供给的基本原则。也就是说，在课后服务供给过程中，要根据多元供给者自身的供给能力、权责分配、管理特点的不同而供给多样化的课后服务，以满足人民群众差异化、层次化的需求。根据不同主体的差异需求，人民群众对课后服务的需求从低到高依次可以分为基本需求、差额需求和超额需求三个层次。

基本需求处于第一层次，这是大多数人对课后服务的需求，主要解决的是“三点半”难题。即学生三点半放学时家长还未下班，孩子的托管服务、生活照顾、看护服务、安全保障服务等成为人民群众最为迫切的需求。课后服务的基本需求层次主要由政府供给、国家财政负担，具有公益性、共享性、普及化等特征。满足人民群众基本需求，体现政府对国计民生的基本责任，主要目的是实现课后服务的底线公平，保证课后服务的基本质量标准。差额需求是人民群众在基本需求满足之后对课后服务的第二层次需求，具体表现为在托管、看护、安全服务基础上提出的诸如作业辅导、巩固课堂所学、适当拓展教育等较高层次的需求。超额需求是人民群众对课后服务的第三层次需求，也是最高层次需求，具体表现为对课后服务的拓展性需求，诸如学生兴趣培养、特长发展等个性化和多样化需求。第三层次需求凸显课后服务的教育发展功能，通过社会实践、素质拓展、社团活动、兴趣小组等形式为学生提供形式多样的专业化课后服务，实现课后服务的教育发展功能。第二层次和第三层次的需求是超出基本需求的一种附加服务或补充服务，单靠政府的独立供给是难以满足的。因此，面对人民群众第二层次、第三层次的需求，可以发挥政府主导作用，通过适当引入市场资金、社会资源、公益性机构、社会组织、购买相关服务等措施弥补政府供给的不足，建立相应的准入机制、监管机制和退出机制，完善政府主导、多方参与的“一主多元”的协同供给机制。

（三）课后服务供需关系：“供需互促”的平衡逻辑

根据经济学供需理论，供给和需求之间必然要保持一种平衡的状态，一旦供给和需求不均衡就会造成短缺或过剩的问题，阻碍经济的良性发展。同理，课后服务供需关系也会出现这种不协调现象。从“供求落差”的视角来看，当课后服务的供给多于需求时，一方面，会造成社会教育资源的浪费；另一方面，会因为课后服务占用学校过多资源而影响其他常规工作的教育投入，进而影响学校教育教学质量。当课后服务的需求多于供给时，说明各方供给主体提供的课后服务满足不了家长、学生的多层次需要，学生的健康成长和全面发展会受限。同时，在课后服务需求长期得不到满足的情况下，家长必然会“另辟蹊径”，导致各种形式的托管机构、培训机构伺机滋长，良好的教育生态遭到破坏。因此，无论是从维持教育生态有序、健康发展的角度，还是从学生健康成长、全面发展的角度，抑或是对教学质量提升的考虑，都需要在供需之间建构一种平衡的关系。只有均衡的供需关系，才能保证课后服务供给质量的持续提升。

在“需求牵引”层次逻辑导向下，根据课后服务供需之间平衡的层次高低，可以将课后服务供需平衡关系划分为前文图１所示的三个层次。第一层次是课后服务供需关系上的数量平衡。这是满足课后服务“基本需求”层次的初级平衡关系，即保持课后服务供给数量与需求数量之间的对等关系。一般而言，这也是相对容易实现的一种平衡。第二层次是课后服务供需关系上的结构平衡。这是满足课后服务“差额需求”层次的中级平衡关系，即保持课后服务在城乡、区域以及类型、方式、层次等方面的结构平衡关系。第三层次是课后服务供需关系上的质量平衡。这是满足课后服务“超额需求”层次的高级平衡关系，能够促进课后服务质量提升。根据马斯洛（Maslow）的需求层次理论，较低层次需求的满足是实现较高层次需求的基础。因此，三个层面的供需平衡呈现出递进关系和由低层次向高层次升级的动态平衡关系，即只有在满足基本需求、实现供需数量基本平衡的基础上，才能进一步满足差额需求、实现供需结构平衡，乃至达到最高层次的质量平衡关系。总之，在课后服务供需关系上，要把握“供需互促”的平衡逻辑，精准对接需求，深度挖掘供给潜能，不断提升供给质量。

“双减”政策背景下

课后服务供给的治理机制

当前，中小学课后服务还存在服务机制不健全、服务行为不规范、整体服务质量不高等问题，与“双减”政策所要求的高质量的课后服务体系之间还有差距。因此，需要强化政府主导、促进供给侧改革、明确权责限度，建构起多方联动的协同供给机制、全面规范的质量监管机制以及配套支撑的制度保障机制。

（一）强化政府主导，建构多方联动的协同供给机制

“双减”政策明确指出要坚持政府主导、多方联动，强化政府统筹，落实部门职责，发挥学校主体作用，健全保障政策，明确家校社协同责任。课后服务供给应在政府主导下，引导、激励多元主体共同参与课后服务的供给保障制度建设。建构政府主导、多方参与的保障制度，充分发挥政府、学校、社会多方联动合力，满足学生对课后服务的多层次需求。首先，政府作为多元供给体系的主导者，要从制度设计、政策规范、财政拨款、服务提供、质量监督等方面对课后服务的供给进行全面指导。其次，从学校层面来看，要充分发挥中小学校在课后服务中的主阵地作用。相较于课后服务的其他供给主体，各中小学校具有明显的场域优势、资源优势和良好的社会信任基础，是课后服务供给的最优主体和最佳场所。因此，学校要充分发挥场地、环境、师资、管理、后勤等方面的存量资源优势，凸显学校在课后服务供给上的主力军作用。再次，整合多方资源，拓展课后服务渠道，建构课后服务资源整合机制。供给让人满意的课后服务的一个重要政策含义是对有限的优质教育资源进行合理整合与配置，包括配置体制的完善性与实施机制的合理性，就是说要求教育资源配置的体制设计和机制实施让人民感到满意。在人力资源方面，“双减”政策指出，课后服务一般由本校教师承担，也可聘请退休教师、具备资质的社会专业人员或志愿者。优质的教育人力资源是优质课后服务的供给侧，没有优秀负责的好教师，就无法提供优质的课后服务。在社会资源方面，要充分发挥少年宫、青少年活动中心等校外活动场所在课后服务中的作用。最后，高质量课后服务的持续供给离不开相应的经费保障机制和成本分担机制。鉴于课后服务的“准公共产品”属性，属于准基本公共教育服务范畴，决定了课后服务在经费和成本分担方面要积极吸纳多方主体参与，不断拓宽经费来源。政府作为课后服务的唯一主导主体，需要主动承担课后服务中的政府职责，发挥政府管理权，将课后服务纳入社会民生工程和公共服务领域，设立专项资金。各级地方政府通过财政划拨、购买服务、呼吁企业捐款、开展公益捐赠、设定家庭合理缴费额度等形式以保障课后服务的稳定经费来源。

（二）促进供给侧改革，建构全面规范的质量监管机制

全面规范的质量监管机制是保障课后服务高质量供给的坚固堡垒，能够有效约束课后服务供给主体的行为，对课后服务的供给内容、供给形式、供给时间、供给质量等起着重要的监督作用。促进供给侧改革，建构全面规范的质量监管机制，需要从以下几个方面落实。

首先，建构良好的教育生态环境。“双减”政策从“减负”“构建教育良好生态”“落实立德树人根本任务”“增强教育服务能力”等方面对规范校外培训机构以及开展课后服务的目的、要求作出了规定，表明政府力求通过为课后服务建章立制营造校内外协同育人的良好局面。其次，“双减”政策提出，提升学校课后服务水平，提高课后服务质量，满足学生多样化需求，对有特殊需要的学生，学校应提供延时托管服务；对学习有困难的学生进行补习辅导与答疑；为学有余力的学生拓展学习空间，开展丰富多彩的科普、文体、艺术、劳动、阅读、兴趣小组及社团活动。再次，建立课后服务供给的目标导向机制。当前中小学校及教师对课后服务供给普遍存在一定程度的认知偏差，即对课后服务的功能认知普遍局限于课后托管、作业辅导、安全保障等浅表层面，导致课后服务的教育意义没有得到应有的认识和充分的开发，造成课后服务功能窄化。“双减”政策指出，坚持学生为本，遵循教育规律，着眼学生身心健康成长，保障学生休息权利，整体提升学校教育教学质量，积极回应社会关切与期盼，减轻家长负担。因此，学校要在充分认识课后服务育人功能的基础上，建立课后服务供给的目标导向机制，在课后服务的顶层设计、贯彻实施及考核评价过程中始终围绕育人这一目标导向。最后，完善课后服务供给激励机制。教师承担了课后服务的主体责任，其参与课后服务的积极性和主动性直接影响课后服务的质量水平。因此，建立完善的课后服务供给激励机制，能够充分激发教师的潜力，最大限度地调动教师参与课后服务的主动性、积极性。“双减”政策指出，教师参加课后服务的表现应作为职称评聘、表彰奖励和绩效工资分配的重要参考。可以从精神和物质两个方面着手完善课后服务供给激励机制。精神层面的激励机制包括了解教师的工作状态、关注教师的教学情绪、积极听取教师的建议、公开表扬在课后服务中表现优异的教师等，以不断提升教师的主动服务意识。物质层面的激励机制既要保障教师基本的休息权，也要根据教师的劳动付出给予对等的补贴，以激发教师在课后服务中的内生动力。

（三）明确权责限度，建构配套支撑的制度保障机制

协同供给和质量监管机制是课后服务顺利开展的基础，建立完善的制度保障机制才能保障课后服务供给的良性发展。关于课后服务，目前可以追溯到的政策文件只有教育部办公厅于2017年2月发布的《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》。该意见指出，课后服务是为人民谋福利的民生工程，要求中小学校发挥课后服务主渠道作用，这是国家第一次以政策的形式对课后服务作出规定。但就目前的制度环境来看，并没有一部专门的法律法规对中小学课后服务的性质定位、权责分配、监管部门、责任归属、内容形式、质量标准等作出明确规定，中小学课后服务尚处于“无法可依”、责任主体不明、权责归属不清的状态。相关政策法规和配套制度的缺位成为影响课后服务质量的体制性因素。因此，当务之急是完善制度保障、出台规范课后服务供给的政策法规和条例，尽快让课后服务的身份合法化、供给过程规范化、监管督促正规化。中小学课后服务关涉政府管理权、学校办学自主权、教师休息权、家长监护权等权力的交叉与嵌套，此间掺杂着政府的责任与边界、学校的责任与限度、教师的责任与权益、家长的选择与义务，这一系列的问题都需要有相应的政策制度来明确各方的权责限度，这也是保障“双减”政策深入贯彻实施的长效机制。

权责关系是治理课后服务的核心问题，处理好课后服务供给中的权责关系是决定课后服务供给质量的关键所在。“双减”政策提出，要强化配套治理，提升支撑保障能力，从经费、师资、考评等方面保障学校的课后服务条件，并要求进一步明晰家校育人责任，完善家校社协同育人机制。课后服务在供给主体上是“一主多元、多方参与”的供给模式。因此，课后服务的权责治理机制是一个涉及不同性质、不同类型的多元主体参与的权力系统，而不同供给主体在权限、责任、方式方法等方面有较大差异，若不尽快推进相应配套制度体系建设，则容易使学校在履行课后服务职责时出现责权不明、监管不力、保障不足等问题。例如，权责界定不明、权责边界模糊容易使学校被误解为无限责任主体。特别是“三点半难题”容易造成监管空档、家校责任模糊不清等问题，学生一旦在三点半后的课后服务期间发生意外，家校双方极易相互推诿，发生卸责性矛盾与冲突。为应对这些可能性问题，必须对课后服务期间学生的安全责任作出明确划分，最大限度地消除学校在课后服务过程中的担忧和顾虑。因此，要尽快建立课后服务管理体制和制度保障机制，明确各方主体的权责划分、权责条目、权责特征及权责边界，保障学校在课后服务供给中有法可依、有章可循，通过学校权责的优化达到提升课后服务水平的目的。总之，科学界定课后服务的权责限度是保障课后服务持续健康发展的重要条件。

来源 | “人民教育出版社报刊社”公众号