乡村振兴战略下实用性村庄规划编制的探索——以江西省编制“多规合一”实用性村庄规划实践为例
原创 王建辉 等
导 读
随着国土空间规划体系的构建，村庄规划工作中“多规不协调”和“不实用”等问题逐步显现，各地的村庄规划编制工作也处于突破提升的关键期。文章通过梳理乡村振兴背景下村庄规划编制的理论研究和实践进展，结合江西省推进“多规合一”实用性村庄规划编制的实践经验，总结江西省以“五分法”工作路径务实推进村庄规划编制工作、规划传导上“多规合一”、成果上体现“实用性”等主要做法，分析村庄规划编制中面临的主要问题，提出“多规合一”实用性村庄规划编制技术创新思路：①不断完善技术标准体系；②构建管控依据全覆盖的规划体系；③从全域统筹构建保护发展并重的方案逻辑；④探索完善规划实施弹性；⑤探索多种技术方法保障规划落地。
本文引用信息
王建辉,甘晓辉,伍婷,王文君.乡村振兴战略下实用性村庄规划编制的探索——以江西省编制“多规合一”实用性村庄规划实践为例[J].中国国土资源经济,2023,36(12):60-66.
章节目录
CONTENTS
0 引言
1 村庄规划编制研究与实践背景
2 江西省推进村庄规划编制实践探索与启示
3 江西村庄规划编制技术创新与案例
4 结语
0 引言
“多规合一”实用性村庄规划有别于传统村庄规划，不仅将乡村振兴的战略目标和国土空间规划的核心理念融入其中，更注重对实践的反思，以解决村庄的实际需求为目标，强调面向管理和实施，不断提升村庄规划的实用性。江西省探索村庄规划编制路径时，注重务实有效的工作方法和高效可行的技术创新，是兼具理论研究和实践操作的有益探索，对各地编制村庄规划具有一定的借鉴意义。
1 村庄规划编制研究与实践背景
1.1 政策背景：构建实用的村庄规划编制体系迫在眉睫
2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，使村庄规划在国土空间规划体系中乡村地区详细规划的法定地位得以明确，村庄规划成为管理村域国土空间开发保护、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可的依据。2019年6月，自然资源部办公厅印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（以下简称《通知》），明确提出要编制“多规合一”的实用性村庄规划，这对引导乡村地区全面振兴具有重要的指导作用；2020年，自然资源部办公厅印发《关于进一步做好村庄规划工作的意见》，提出要“全域全要素编制村庄规划”；此后，自然资源部多次发文要求加快编制“多规合一”实用性村庄规划。本文在解读政策文件的基础上认为，“多规合一”实用性村庄规划不是村庄建设规划与土地利用规划的简单叠加，而是要整合原有各部门体系下的不同规划成果，统筹考虑山水林田湖草沙等资源要素，既着眼于村庄土地利用安排、建设用地配置、公服设施建设和环境整治，又重视村域范围内永久基本农田、生态保护红线和历史文化资源保护，解决现有各类规划体系内容冲突、衔接不顺等问题，实现“一张蓝图干到底”。“实用”中的“实”是针对实际问题，以满足需求为导向而规划；“用”是指能够操作和实施，满足村民需求，落实国土空间规划中对国土资源管控的要求。新一轮实用性村庄规划将会在未来一段时间内稳定推进，因此构建实用的规划体系，全面对接乡村振兴战略，推动落地实施、指导乡村建设、助力农村发展，是新形势下村庄规划迫切要解决的问题。
1.2 理论研究：局限于融合框架层面或单一的技术设计探索
关于村庄规划编制的研究大体可分为三个阶段：2015年以前，侧重土地利用规划或建设规划的单独探索；2016—2018年，基于“多规合一”的部门联动研究村庄规划编制；2019年以后，随着国土空间规划体系的逐步完善，主要探索全域全要素实用性村庄规划编制。前期研究主要围绕编制思路、内容、程序、方法及实施保障等方面展开，随着国土空间规划体系的建立，关于“多规合一”“实用性”规划等方面的探索实践及理论研究成为热点，然而，由于机构设置层面的限制，大部分研究及实践仍然局限于“多规协调”的框架内。胡殷通过对我国“多规并存”现状进行分析，对多规融合下村庄规划编制方法、思路、框架和定位进行了研究；朱敏提出村庄规划的“多规合一”需要将工作重点落实到县域层面，在县级层面进行宏观统筹，逐步将村庄发展的目标、空间管控的分类等细化到村庄规划；王颖靓基于乡村振兴视角，围绕土地利用开展村庄规划研究；王兵则着眼于耕地和基本农田保护方面，强调村级规划要从生态、环境及农业发展方面对非建设用地的利用进行管控、管理并监督 ；徐文洁、何汇域等分别以山东省和重庆市为实证案例展开研究，从提高规划技术响应方面讨论提升村庄规划的实用性；伍志凌等对村庄规划编制的关键技术进行探索研究。总体来说，目前对“多规合一”实用性村庄规划的研究与实践仍处于探索期，很多研究仅停留在“多规合一”的融合体系框架层面，或是围绕某一地区或聚焦某一具体技术环节展开研究，对整体的规划编制思路、规划逻辑、编制技术仍不甚明晰。
1.3 实践经验：重在多规整合，与实用性要求还有差距
目前全国各地基于自身情况开展村庄规划编制实践活动，江西、四川、广西等多个省份于2019年陆续发布了村庄规划的编制要点、技术指南和编制规程等，虽然大部分技术指导文件对村庄规划的编制内容进行了明确，包含城市总体规划、土地利用总体规划等部门规划的核心内容，但“多规”的实质性融合不足。实践中，由于规划编制技术思路未完全明确，同时上位规划不完善，导致村庄规划编制存在编制慢、质量低、报审难等问题。虽有个别地区针对过渡时期开展了实用性规划编制探索，但具有样板性、开创性的规划实践成果不多。由于规划实践多是自下而上进行，以规划协调为主，重在多规的差异整合，与新时期“实用性”规划的要求还有距离。
2 江西省推进村庄规划编制实践探索与启示
2.1 实践探索
为贯彻落实《通知》要求和衔接乡村振兴战略部署，全国各地都在积极推进村庄规划编制工作，江西省按照“试点探索，不断完善，实用为先，有序推进”的工作思路推进村庄规划编制，已发布《村庄规划编制工作指南》等技术文件、《加强实用性村庄规划工作助推乡村振兴的通知》等政策文件、《“多规合一”实用性村庄规划专项行动方案》等具体方案。这些文件对江西省村庄规划编制具有指导性作用，可以保障各地编制工作分类有序推进。目前，江西省计划单独编制村庄规划的行政村中已编和在编规划的占比达70%。
2.1.1 探索“五分法”工作路径，务实推进村庄规划编制工作
江西省村庄规划编制工作基于理论创新与实践经验相结合，创新性提出推进实用性村庄规划“五分法”：以管理实用为导向，按照是否单独编制村庄规划“分级”实现规划管控依据覆盖；以内容简化为导向，结合村庄类型，根据“分类菜单”明确村庄规划重点编制内容；以成果简明为导向，推行“村民公示版”“评审论证版”“报批备案版”，“分版”满足管理端、专家端、村民端需求；以村民主体为导向，在规划编制前做好村民动员、编制中全程参与、编制后公示宣讲，“分步”编制参与式村庄规划；以编管结合为导向，按村域范围、村庄建设边界两个“分层”，明确村域、村庄建设边界的编制内容和管制要求。管理实用、内容简化、成果简明、村民主体、编管结合等务实举措，体现了规划的科学引领性，让村庄规划真正成为“能看懂、能落地、能操作、能监督”的规划。
2.1.2 统一部门认识和层级规划，在规划传导上实现“多规合一”
在国土空间规划体系逐步完善的背景下，各地已将“多规合一”村庄规划作为乡村地区核发建设许可的法定依据，促进实现乡村建设、人居环境整治、生态保护等部门规划体系合一。江西省聚焦乡村振兴目标，统筹推进村庄规划工作。2022年，由江西省自然资源厅联合省发展和改革委员会、省农业农村厅、省乡村振兴局印发《关于进一步加强实用性村庄规划工作助推乡村振兴的通知》，要求以乡村振兴的五大任务为主线做好各部门的规划融合和协同，实现发展思路的统一。在传导机制设计上，明确各层级规划的任务边界，构建“县—乡—村”三级国土空间规划纵向传导和“县域乡村振兴规划—实用性村庄规划”横向衔接体系。纵向传导上，县级层面，指导开展村庄布点和分类，统筹好村庄、产业、设施等总体布局；乡镇层面，在落实县级规划管控基础上，统筹城乡发展资源要素配置，明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求；村庄层面,落实“三区三线”底线边界，对乡镇域乡村建设控制规划细化和落实，科学设计村庄发展。横向衔接上，衔接县域乡村振兴规划，实用性村庄规划作为面向乡村地区的系统规划，对指导村庄长远发展具有战略意义。
2.1.3 面向村民和社会多维主体，在成果应用上体现“实用性”
面向村民、社会团体等多维主体，以方便使用为出发点编制实用性规划。一是面向村民，基于村民真实诉求解决实际问题。江西省早在2019年开展“50+1”村庄规划试点工作时就明确要求规划团队做实驻村调研，通过召开村民代表会议、入户访谈等形式“听民声、汇民智、重民意”；同时，全面摸清村庄实情，突出问题导向，侧重补齐村庄短板设施、完善产业发展和村庄建设管控等要求。二是面向社会主体，在资金安排、用地保障、政策支持等方面响应需求。明确以政策性金融为主体、商业性金融为补充的资金整合渠道，以村庄规划为抓手，整合江西省农业农村厅关于人居环境整治、乡村振兴局关于宅基地改革、住房和城乡建设厅关于美丽乡村建设等专项资金，明确项目资金来源，保障项目落地实施；建立多部门联动协调机制，与乡村建设行动、宅基地改革等工作衔接，支持保障乡村振兴过程中各项建设的用地需求；同时，对于乡村振兴重点帮扶村、全域土地综合整治试点等有需求的村庄，明确过渡期内在满足要求前提下，可以先行审批村庄规划，保障各部门正常有序开展分类乡村建设活动。
2.2 经验启示
在总结江西省5400余个村庄规划编制经验和近16万个自然村的分类工作、51个行政村的试点编制工作的基础上，结合相关部门对村庄规划进行为期三年的跟踪调研，发现目前江西省村庄规划编制仍存在以下问题，包括：规划质量不高，引领作用不够；部门融合不足，管理合力不强；限制因素较多，实施推进难度大；政策融合不到位，用地破解乏术等。而解决这些问题最直接有效的方式就是提高编制技术层面的响应程度，创新村庄规划的编制技术。这一结论与多个省市的实践研究结论相吻合，并被省内各地市反馈的经验做法所证实。
3 江西村庄规划编制技术创新与案例
村庄规划作为国土空间规划体系面向建设和管控的详细规划，被认为是整个体系的重心，需要更多、更加复杂的规划技术支撑。
3.1 建立发展与治理并重的逻辑更新技术标准
随着国家各项政策的不断完善，村庄规划编制要求与实施管控政策需要随着最新政策而调整，村庄规划编制技术标准体系也需要不断探索提升。2019年，江西省围绕“多规合一”省级村庄规划试点编制《江西省村庄规划编制工作指南》和《江西省村庄规划编制技术指南》1.0版本，初步统一全省村庄规划编制技术标准体系；2020年，结合市县国土空间规划开展村庄规划评估，修订前期规划编制标准体系，发布《江西省村庄规划编制技术指南》2.0版本，明确推行“菜单式”村庄规划；2022年，结合前两个版本标准的应用反馈和工作实践，制定《江西省“多规合一”实用性村庄规划技术规程》3.0版本，新版技术标准侧重提升村庄规划的实用性。新版技术规程基于发展导向，配套出台村庄建设边界划定技术规则，合理规划村庄建设发展空间区域范围；突出以村庄分类引导有序发展，将集聚提升类村庄进一步细分为集聚发展类和整治提升类；针对原来对产业发展关注不够问题，设置产业发展空间引导章节；建立县乡统筹的指标预留机制，增设地块图则落实集体经营性建设用地入市保障，统筹县、乡级国土空间规划安排不少于10%的建设用地指标，保障乡村产业发展用地。此外，基于空间治理需要，提出建立自然资源保护、修复与利用的全过程管控治理体系，将落实“五条控制线”、国土综合整治与生态修复等作为规划的“基本配置内容”；突出乡村建设高品质的空间治理，针对文化保护类村庄，突出传承和彰显地域文化特色，将农村垃圾、污水治理和村容村貌提升等作为村组设计重点内容，探索推动乡村治理水平向城市看齐，鼓励因地制宜建立乡村自治模式。
3.2 构建规划管控依据全覆盖的规划体系
实用性村庄规划强调提升国土资源管控效率，由“重建设引导”转向“全域管控+建设引导”相结合，江西省推行“村庄规划管控依据全域覆盖”，推进规划编制工作。首先，实现管控范围全覆盖，单独编制村庄规划的以村庄规划为管控依据，暂无乡村规划编制需求和条件的村庄在乡镇层面以行政村为单元编制村庄规划通则。村庄规划通则只需要明确“五线”，落实“三指引”等内容（“五线”为永久基本农田、生态保护红线、村庄建设边界、历史文化保护控制线、灾害风险控制线等管控底线，“三指引”即村庄建设管控和风貌指引、公共和基础设施配套指引、国土综合整治与生态修复指引）。其次，实现规划管控全覆盖，在落实永久基本农田保护、生态保护、建设用地边界控制等管控要求的基础上，突出以划定规划分区为抓手，重点划定生态保护区、生态控制区、农田保护区、村庄建设区、林业发展区、一般农业区6大主导分区，叠加旅游风景、历史文化保护等复合功能区，力求实现村域山水林田湖草全要素管控。
3.3 提出兼顾保护与建设的方案编制思路
江西省鼓励在新时代乡村生态文明建设背景下探索开展“多规合一”村庄规划编制。首先，践行生态文明和高质量发展理念，立足乡村与土地、资源三者间的关系，通过村庄规划加强空间优化和资源保障，构建城乡融合的乡村空间布局。其次，结合上位规划要求及资源禀赋现状，凸显生态优势和文化底蕴，落实好耕地和永久基本农田、生态保护红线等底线，同时挖掘乡村文化的独特价值，划好历史文化保护线，引导乡村地区将生态、文化价值转化为经济社会发展的内生动力，筑牢乡村地区各类建设活动的安全屏障。以江西省赣州市为例，赣州市在推进历史文化资源活化利用方面作出很多尝试，通过制定《赣南乡村建筑风貌营造指引》手册，引导本地区保护传承历史文化遗迹和景观风貌，延续赣南乡土文脉，同时有力促进乡村振兴。赣县区白鹭乡白鹭村为国家级历史文化名村，多年来因保护任务过大而无法安排文旅产业用地和村民建设用地，导致发展受阻、人地矛盾突出。在编制村庄规划过程中，当地政府基于资源本底和村民诉求重点发展文旅产业，划好历史文化保护控制线（包含145亩核心保护区和1375亩建设管控地带）的同时，在村庄建设边界内安排42亩用地布局旅游产业配套设施，151亩用地支持村民宅基地建设，以打造村容整洁、风景优美的特色旅游景区和村民幸福生活的和美乡村。
3.4 形成“刚性+弹性+自治”的实施机制
从规划对象看，村庄规划包含面向全域和面向建设两个层面，全域层面要落实上位规划的管控原则，建设层面包括法定管制内容和符合村庄实际情况的弹性规划内容，本质上是一种引导性的规划。江西省探索在管控原则框架下建立全民参与的“刚性+弹性+自治”的规划体系，重点探讨了规划实施弹性机制。一是落实上位国土空间规划对村域资源的刚性管控要求，有序开展村庄建设活动。二是立足省情特点探索规划实施弹性管理机制。江西省多数村庄处于发展初期，对于长远产业走向和特色规划缺乏考虑，因此因村制宜突出重点，以“菜单式”预留规划内容，以“预留指标+用途留白”谋划未来一个时期内发展所需的用地储备，以建设边界线内外差异化机制增强实施弹性，是当前江西省应对村庄发展不确定性、满足中长远需要采取的规划策略。三是搭建乡村规划建设共同体，发挥村民主体责任意识，以“共谋、共建、共管、共评、共享”方式，形成村民、村委会、地方政府、设计师、社会力量五方联动。
3.5 探索保障规划落地的多种技术方法3.5.1 出台村庄建设边界划定技术规范
2022年，江西省自然资源厅办公室印发《江西省村庄建设边界划定技术规则》，明确在确保村庄现状建设用地以最新国土变更调查数据及部省认定的城镇村属性现状为203的村庄建设用地（简称“203”）规模不突破的前提下，结合村庄用地布局，优化村庄建设边界（图1）。以赣州市赣县区夏潭村为例，村庄地形为典型赣南山地，村庄原“203”布局内由于地形原因导致很多空间无法安排建设，且边界穿过林、田实地物，导致边界不清晰，村委会无法辨识管理。为盘活边角闲置地，保障合理的宅基地和产业发展需求，在村庄原“203”现状规模520.65亩的基础上，通过实地逐地块踏勘，拆除杂房、危房和整治腾挪村庄内部低效或闲置土地约157.8亩，同时安排新增宅基地、配套设施、产业用地、留白用地共计119.4亩，最终清晰地划定村庄建设边界429.9亩。
图1 村庄建设边界实现路径和划定技术路线
3.5.2 增设重点地块详细管控图则
明确集体经营性建设用地、一二三产融合发展用地和留白用地等，在规划分区管控基础上增加重点地块编制控制图则，按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》细化至三级地类，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等管控要求，夯实下一步集体建设用地入市规划基础，破解城镇开发边界外用地难以明确规划依据的难题。
3.5.3 探索推进全域国土综合整治方法
江西省明确以乡镇为单元推进全域土地综合整治，并在村庄规划中将国土综合整治与生态修复作为村庄规划的必选内容，一方面将盘活的流量指标优先用于满足本乡镇范围建设用地需求，另一方面将补充的耕地指标用于统筹落实乡镇域耕地占补进出平衡任务。聚焦“国土整治+”，从以下五方面推动全域国土综合整治：一是结合最新年度国土变更调查、房地一体确权登记数据和农村宅基地改革政策，摸准村域内存量建设用地潜力和耕地后备资源分布，形成村庄规划“一张底图”；二是用好城乡建设用地“增减挂”政策，与村党支部委员会、村民委员会、村民充分沟通，明确可实施“增减挂”的项目区，盘活的流量指标优先用于保障村庄内部建设及乡村振兴一二三产融合发展需求，形成要素指标“一本账”；三是落实好耕地占补进出“双平衡”，结合建设占用耕地和因农业结构调整涉及的耕地流出规模，深挖村域内的宜耕后备资源，合理安排土地开发项目，落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护；四是统筹安排高标准农田建设任务，提升耕地和永农基本农田质量，推广好“水稻+N”休闲农业模式，拓展农业多元化收益，保障粮食安全和重要农产品有效供给；五是跟进全域生态保护修复，用好用活全域生态修复相关政策，引入社会资本参与废弃矿山生态修复，实现生态价值转化。以抚州市黎川县十里村为例，该村资源禀赋较好，村域内有5A级乡村旅游点，但由于资金短缺和保护意识薄弱，导致土地资源利用率低，产业未能形成良性发展。为统筹解决分户安置、产业用地缺失和基础配套差等问题，规划以“国土综合整治与生态修复重点项目”与“旅游规划布局”相结合的方式加以解决。通过拟建设104.25亩高标准农田和整理2.85亩农村道路（表1），实施“水稻+N(渔、虾、鳖等)”种养结合的特色产业项目，打造村庄农耕休闲体验区；通过森林修复、矿山生态修复、河道防护等措施重塑村域自然景观，其中森林修复紧密结合林下经济作物种植，既通过林相改造提升了生态价值，同时提高了公益林经济价值。
4 结语
本文从研究乡村振兴、国土空间规划体系对村庄规划编制的新要求出发，回顾了江西省在村庄规划编制实践过程中的主要做法，分析了面临的系列问题。研究发现：做好村庄规划编制的技术创新对提升村庄规划的实用性非常重要。基于此，提出一套实用性村庄规划编制初步探索方案：一是为应对村庄发展的动态性，不断完善相关技术标准体系；二是基于村庄规划转向全域管控与建设引导并重的导向，构建管控依据全覆盖的规划体系；三是从全域统筹构建保护发展并重的方案逻辑；四是考虑未来发展，探索完善规划实施弹性；五是应对国土空间规划体系在中、上位规划缺失等条件的限制，探索多种技术方法保障规划落地。希冀这些实践经验和技术创新可以为全国村庄规划编制提供思路借鉴。与此同时，伴随着新时代国土空间规划体系构建和理论研究的不断深入，如何更好地编制 “多规合一”实用性村庄规划仍有待我们进一步深入探究。
作者信息
王建辉（1982—），男，江西省弋阳县人，江西省国土空间调查规划研究院副院长、注册城乡规划师，城市规划与设计专业硕士，从事国土空间规划及相关政策研究。
