县域是农村经济、社会、文化等发展的基本单元，是解决“三农”问题的主阵地，为更好地落实乡村地区发展新使命、开启县域统筹乡村发展新阶段，落实国土空间规划体系新要求，推进乡村振兴战略实施，实现乡村地区生态文明建设与高质量发展。本文通过研究分析新时期规划编制背景和乡村发展面临的问题，对新形势下县域村庄布局规划编制，提出划分县域空间主导功能类型、建立村庄分类模型细化村庄分类、划定村庄规划管理实施单元的“三位一体”县域村庄布局规划编制策略，为新时期县域村庄布局规划编制提供借鉴和参考。

一、新时期规划编制背景

1.新时代赋予乡村地区发展新使命

目前，我国正处在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，进入由工业文明向生态文明转变的关键期，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾逐渐凸显，发展目标、发展动力、发展方式、主要矛盾、社会阶段等多个方面均发生了变化。我国作为农业大国的基本国情决定了这一系列的趋势变化必将对新时代乡村发展产生深远影响，赋予乡村地区新型城乡关系、多元乡村业态和复合乡村功能三个新使命。

2.县域统筹开启乡村发展新阶段

我国城乡发展不平衡不协调问题依然突出，农业农村现代化仍然是“四化同步”的短板。吴良镛先生曾说，县是农村经济、社会、文化等发展的基本单元，是解决“三农”问题的平台。近年来，国家多份文件也提出“县域统筹”“城乡融合”等相关要求。因此，解决城乡发展不平衡、农业农村发展不充分的问题，关键是要以县域为空间进行统一规划，坚持城乡融合发展，破除体制机制弊端。

3.国土空间规划体系下规划新要求

国土空间规划体系下对村庄规划提出了新的要求，规划方式向“多规合一”转变、规划模式向区域统筹视角转变、规划思想向实用性规划转变，这也倒逼其上位规划之一的县域村庄布局规划必须响应村庄规划的变化，考虑“多规合一”“区域统筹”“实用性”等要求。

二、乡村发展面临的问题

伴随着我国快速城镇化和工业化，广大乡村地区尤其是地处偏远、交通不便的乡村地区受青壮年劳动力大量流失、农业经营主体老弱化、土地荒废及低效利用的影响，乡村经济发展后劲不足，导致了一系列现实问题。

1.乡村建设用地利用效率低

根据“六普”和“七普”数据，全国十年间农村人口减少16436万人，而根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，全国村庄用地规模达3.29亿亩，占城镇村及工矿用地的62.13%，总量较大，布局不尽合理，“建新不拆旧”“人走地不动”“空心村”“一户多宅”“建设无序”等问题普遍存在。

2.乡村公共服务设施欠缺统筹规划

虽然近几年国家实施精准扶贫及其他助农惠农政策使全国脱贫攻坚战取得了全面胜利。但乡村公共服务设施建设大部分都没有经过统筹规划，甚至部分乡村地区的公共服务设施建设由村民自发进行，导致乡村公共服务设施出现分布不均、布局不合理以及重复建设的现象，供需结构失衡。

3.乡村环境影响村民生活质量

我国乡村环境存在污染来源多样化的特征，农业生产、生活、工业与外源性污染均会导致水、土、大气、固体垃圾污染。由于乡村环境污染处理能力欠缺，生活垃圾、生活污水、旱厕粪水持续增长、排放不当，乡村人口生活质量受到严重影响。

4.耕地“非粮化”现象普遍存在

由于种植粮食经济作物经济效益偏低，农民迫切寻求其余路径去改变现状，进而导致大量耕地“非粮化”现象出现。比如用耕地种植果树、发展养殖业，或是通过合作社将耕地流转给工商资本后进行“非粮化”生产等。

三、对规划编制的基本判断

基于新时期规划编制背景和乡村发展所面临的现实问题，对新形势下县域村庄布局规划编制做出以下基本判断。

1.分类型差异化资源配置是县域村庄布局规划的重要前提

我国地大物博，地形地貌复杂，各个地区社会经济发展阶段层次多样。因此需要基于省级主体功能区划，细化县域主导功能类型，对不同县域主导功能类型，制定差别化的县域发展策略，进行差异化资源配置，针对性投放资源，引导错位发展，实现乡村地区空间秩序重构与格局优化，遵循城镇化和乡村发展的自然规律，分类型、差异化指导村庄布局。

2.科学精准的村庄分类是解决村庄问题的重要基础

当前村庄分类主要以《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中提出的集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类等四类村庄进行划分，但划分过程中普遍存在两个问题。一是我国地域辽阔，自然环境复杂多样，各种资源分布不均，一些村庄在分类过程中呈现“四不像”的特点。二是一些村庄在实际分类工作中存在“多宜性”，如同一个村庄，在考虑发展现状时，可划为集聚提升类、根据文化特色可划为特色保护类、依据村庄区位可划为城郊融合类。因此，有必要在现有分类的基础上，进一步细化村庄分类，制定一套既能符合国家乡村振兴战略要求，又能体现地方特点的科学精准的村庄分类体系。

3.统筹各村庄规划建设是乡村发展的重要手段

目前对于乡村地区的管控，从规划层级上看，主要包括上位规划对村庄的管控，以及村庄规划本身对村庄发展的管控。其中，上位规划对村庄的管控主要在总量指标和村庄分类上，没有考虑各村庄之间各类生产、生活和生态资源要素的互补和共性问题，缺乏村庄之间的统筹；村庄规划本身的管控，也只关注村庄自身的发展和问题，无法发挥村庄连片统筹和资源互补。因此，需突破村庄边界，在某一单元内落实指标、明确功能、整合资源、统筹各项建设需求，促进村庄资源要素的高效利用和产业集群发展，发挥资源要素互补和共性的力量，促进乡村发展。

四、县域村庄布局规划编制策略

县域村庄布局规划是“五级三类”规划体系中的专项规划，是指导村庄规划和建设的重要依据。基于以上对县域村庄布局规划编制的三个基本判断，本研究提出“划分县域空间主导功能类型—建立村庄分类模型细化村庄分类—划定村庄规划管理实施单元”，实现在县域层面差异化资源配置、村域层面科学精准定位、管理实施单元层面强化要素统筹的“三位一体”规划编制策略。

首先，确定县域空间主导功能类型。基于国家主体功能区划框架，从城镇化阶段、耕作习惯、生态环境等要素，构建县域空间主导功能类型划分体系，将县域空间主导功能划分为生态保护型地区、生态经济型地区、农产品主产区、城镇化高水平地区、城镇化中水平地区和城镇化低水平地区等六种类型，并对每种类型提出发展策略指引，引导资源合理配置和高效利用。

其次，建立基于主导功能影响下的村庄分类模型，细化村庄分类。结合县域空间主导功能的影响，综合考虑村庄特色、生存环境、发展建设、城村联系、村庄功能、政策影响、宅基地闲置、发展潜力等因素，建立村庄分类指标体系和构建智能化村庄分类模型，形成基于《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》四种村庄类型下的22个亚类，并对22种村庄类型提出发展指引，针对性的挖掘村庄特色资源和解决建设用地低效利用、生态环境污染、耕地“非粮化”等问题。

最后，划定村庄规划管理实施单元。以村庄分类结果为依据，以县域范围内地理空间相邻、功能协同或互补的村庄为主体，划定由n个（1个及以上）行政村组成的村庄规划管理实施单元。形成城镇发展型、特色发展型、集聚提升型、整治提升型、生态保护型等村庄规划管理实施单元，并对每种规划管理实施单元提出规划方向，统筹单元内村庄的建设与发展、资源的共享，解决村庄建设用地无序建设、公共服务设施欠缺统筹规划等问题。