近日，最高人民法院办公厅通报第九届全国行政审判优秀业务成果评选结果，徐州中院报送的一篇案例获评优秀业务成果（案例类）三等奖。
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全国行政审判优秀业务成果评选由最高人民法院组织，是行政审判领域最高级别的评选活动，旨在进一步提升人民法院行政审判工作质量和调研水平，提高裁判文书质量，增强行政审判人员解决突出问题的能力。徐州中院此次报送的案例《非集体经济组织成员不能以集体经济组织成员的名义与征收部门签订征收补偿安置协议》获得最高人民法院认可，是对我市行政审判思路和调研能力的充分肯定，有利于引导非集体经济组织成员不参与炒卖农村房屋，规范农村宅基地的正常流转，维护集体土地征收补偿安置秩序。
下一步，徐州中院将继续牢固树立精品意识，加强对行政审判前沿问题的研究，及时总结优秀审判经验，更好发挥行政审判职能作用，为“强富美高”新徐州现代化建设、高质量淮海经济区中心城市建设提供优质法治保障。
非集体经济组织成员不能以集体经济组织成员的名义与征收部门签订征收补偿安置协议
——王某某诉徐州市某区住房和城乡建设局履行征收补偿协议案
【案号】
一审案号：(2020)苏8601行初1019号
二审案号：(2021)苏03行终280号
【裁判要旨】
涉案地块征收过程中，针对本集体经济组织成员和非本集体经济组织成员所有的房屋，客观上存在不同的补偿标准。在明知存在该事实的情况下，王某某为获得高额补偿标准，通过虚构房屋转让事实的方式，由乔某某签订涉案征收补偿协议。因王某某并非被征收地块集体经济组织成员，被上诉人不可能与其建立涉案合同关系。因此，即使王某某与乔某某之间存在间接代理关系，其也不能行使介入权，不能通过间接代理制度成为合同相对人。
【索引词】 行政协议 集体土地征收 间接代理
【案情】
王某某原系安徽省宿州市萧县某村村民，2007年11月王某某自徐州市某村村民委员会处购买集体土地一处，后在该处集体土地上建设房屋。2018年12月7日，某区政府作出《房屋征收决定书》，决定对某片区改造项目（一期）范围内的房屋实施征收，王某某建设的涉案房屋在征收范围内，依据征收补偿方案的规定，对本村村民在合法宅基地上建设的房屋，按照评估基准价5750元/平方米进行补偿。对非本村村民建设的房屋，按照650元/平方米的标准予以补偿。征收过程中，为获得高额征收补偿款，王某某与村民乔某某采取签订虚假《房屋转让协议》等虚构事实的方式将涉案房屋确权至乔某某名下，由乔某某主张补偿权益。后乔某某与征收部门签订《房屋征收补偿协议》，选择货币补偿共1597426元。
2019年初，徐州市某区人民检察院接到举报，在征收改造工作中，存在农村集体经济组织成员和非农村集体经济组织成员相互串通、提供虚假材料“确权登记”，骗取国家征收补偿款的行为，遂对乔某某进行调查。调查过程中乔某某承认上述虚构事实的行为，并出具悔过书。徐州市某区人民检察院向房屋征收部门及征收实施单位提出检察建议。在乔某某放弃房屋的补偿权益后，王某某向街道办主张补偿权益，因对街道办提出的按照违建650元/平方米的补偿标准不满意，向徐州市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认某区人民政府强拆其房屋的行为违法并赔偿损失，该院作出（2019）苏03行初321号行政裁定，裁定驳回了原告的起诉。王某某对此不服，向江苏省高级人民法院提起上诉，该院于2020年10月作出(2020)苏行终666号行政裁定，维持了原裁定。后，原告王某某提起本案诉讼。要求某区住建局履行涉案《房屋征收补偿协议》。
【审判】
一审法院认为，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据合同相对性原则，一方合同当事人只能向另一方当事人基于合同提出请求或提起诉讼。除法律、合同另有规定以外，只有合同当事人才能享有合同所约定的权利，并承担该合同约定的义务，合同当事人以外的任何第三人不能主张合同上的权利。本案中，涉案《房屋征收补偿协议》的签订主体系住建局与案外人乔某某。王某某并非涉案协议当事人，亦未提交有效证据证明其与涉案协议的履行有利害关系，不具备原告主体资格，其起诉要求履行合同义务缺乏相应依据。综上，一审法院遂裁定驳回王某某的起诉。
二审法院认为：人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。参照《中华人民共和国合同法》第四百零三条第一款规定，在第三人违约的情况下，委托人可行使介入权，以取代受托人的地位与第三人建立合同关系，并主张合同权利，但第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的除外。本案中，涉案地块征收过程中，针对本集体经济组织成员和非本集体经济组织成员所有的房屋，客观上存在不同的补偿标准。在明知存在该事实的情况下，王某某为获得高额补偿标准，通过虚构房屋转让事实的方式，由乔某某签订涉案征收补偿协议。王某某以自己名义主张涉案房屋补偿权益，不能按照协议约定的补偿标准确定补偿款项。也就是说，因王某某并非被征收地块集体经济组织成员，被上诉人不可能与其建立涉案合同关系。因此，即使王某某与乔某某之间存在间接代理关系，其也不能行使介入权，不能通过间接代理制度成为合同相对人。一审法院认定王某某并非协议相对人，不具备本案原告主体资格，并无不当。裁定驳回上诉，维持原裁定。
【评析】
近年来，随着经济社会的快速发展和城市化进程的不断推进，集体土地征收拆迁数量日益增长，相伴而生一些炒卖农村房屋现象。在农村土地征收过程中，有些非集体经济组织成员购买集体经济组织成员的房屋或者在农用地上自建房屋，为获得征收补偿权益，以农村集体经济组织成员的名义与征收部门签订征收补偿协议。在司法实践中，有必要通过事实认定和法律适用，明确该类房屋征收补偿协议的效力，以积极发挥司法裁判的指引作用。
一、行政协议的界定
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称：《行政协议规定》）第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议是以行政法律关系为客体，设定、变更以及废止行政权利与义务的协议。行政机关与相对人签订的协议是为了实现公共利益或者行政管理目标，协议的内容客观上涉及的是行政法律关系，不论当事人的主观设想如何，既为行政协议。行政协议可以补充行政处分，有利于采取多种方式实现行政目的，在管理型政府向服务型政府转变的过程中，行政协议发挥着越来越重要的作用。司法解释界定了行政协议的四个核心特征：一是主体上系行政机关与私人之间的行为；二是客体上属于行政领域；三是外形上系由行政机关与公民、法人或者其他组织协商一致所签订的合同；四是法律效果上系创设、变更或消灭某种权利义务。行政协议法律关系是一个动态发展的复合体，是不断变化的，可以扩展行政行为在时间上的局限性，建立持续性的合同关系，可以协调多个参与主体之间的关系，包括行政协议的订立、履行、变更、解除以及解除后双方责任的认定和分担等多个阶段。同时，行政协议的赔偿功能具有便捷、高效和可调解性等多重特点。
二、行政协议准用民事法律规定
行政协议作为一种特殊的行政管理活动，具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因制度供给不足，《行政协议规定》针对行政协议案件的审理规定了“准用民事法律规范”的原则。《行政协议规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。在行政协议案件审理中，适用民事法律规范能有效弥合行政协议法律关系中公私法之间的裂隙，衡平行政协议法律关系中公权力与私权益之间的不对等，更有效地保护和救济权利。基于行政协议的特殊性，民事法律规范并不能直接适用，而是应当修正地准用。
在适用民事法律规范时，一是要确定是否存在需要填补的漏洞。在审理行政协议案件中，优先适用行政法律规范。行政诉讼法兼具解决行政争议、保护公民法人和其他组织的合法权益、监督行政机关依法行使职权三种目的，明显区别于民事审判中仅需考虑的解决民事争议一个目的。在监督权力的基础上，保护和救济权利，进而实现行政协议纠纷的实质化解。审理行政协议案件时，需在行政法律规范没有相关明确规定的情形下，进一步判断民事法律规范是否适合于公法特征，配合行政法律规范，修正地适用民事法律规范。民事法律原则诸如诚实守信、公序良俗、自愿平等原则均可以适用于行政协议。就具体的法律规则而言，程序法中关于调解书的送达、保全等规定，实体法中关于民事履行抗辩权的有关规定都是需填补的漏洞，需适用民事法律规范的相关规定来评判行政协议法律关系。二是存在可以准用的民事法律规范。民法是最为悠久的法律体系，合同法律规范作为民事法律规范的重要组成部分，几经发展变革逐渐完善，其全面和细致是行政协议法律规范无法比拟的。随着行政协议审判的纵深推进，将会有越来越多的行政协议种类被纳入到行政协议法律规范的调整范围，行政协议的效力、履行及违约责任的承担等方面，需要趋于完善的民事法律规范予以补充，以便更充分保护障当事人的合法权益。如关于公租房承租协议的审理中，涉及政府出租的房屋是否符合法定的出租条件，可以适用民事法律规范进行审查判断。三是协调一体准用。有的情况需要同时适用行政法律规范和民事法律规范，两种法律体系之间并不排斥。如在审理确定行政协议效力的案件中，要以《行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《民法典》关于民事法律行为无效情形的规定，在依法行政原则与保护行政相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，综合考虑是否存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益等情况，根据过错主体及情形判定合同效力。
三、关于行政协议适用民事法律规则中间接代理问题
行政协议同时具有行政性和协议性，但是将其明确为行政诉讼受案范围，主要是基于其行政性特质，而非协议性。《行政协议规定》中明确，人民法院审理行政协议案件要优先适用行政法律规范，在行政法律规范没有规定、不与行政法行政诉讼法的基本原则相抵触的情况下，可以适用民事法律规范的相关规定。原《中华人民共和国合同法》第四百零三条第一款规定，受托人接受委托人的委托以受托人的名义与第三人订立合同，在第三人违约的情况下，委托人可行使介入权，以取代受托人的地位与第三人建立合同关系，并主张合同权利，但第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的除外。因行政协议相关规范对于协议相对人的确定并无特殊规定，对于协议主体的确定，可以准用民事法律规范。
本案中，王某某主张其是涉案《房屋征收补偿协议》实际签约主体，即需适用民事法律规范中的间接代理规定，该主张成立存在两点阻碍。一是王某某委托案外人签订涉案《房屋征收补偿协议》的目的不具有正当性。涉案地块征收过程中，针对本集体经济组织成员和非本集体经济组织成员所有的房屋，客观上存在不同的补偿标准。王某某在明知存在该事实的情况下，为获得高额征收补偿利益，通过虚构房屋转让事实的方式，由案外人乔某某与征收部门签订涉案征收补偿协议。该行为本身就存在隐瞒真相，获得不属于其的补偿利益的目的。二违反了自愿原则。因王某某并非被征收地块集体经济组织成员，根据《土地管理法》和原《物权法》的相关规定，其不能合法取得集体经济组织成员可以依身份申请取得的宅基地使用权，从而无法因宅基地及其上房屋被征收而获得相应的补偿利益，案涉征收部门某区住建局不可能与其签订《房屋征收补偿协议》并建立涉案合同关系。若允许王某某行使介入权，将违背某区住建局的真实意思表示。因此，即使王某某与乔某某之间存在间接代理关系，其也不能行使介入权，不能通过间接代理制度成为合同相对人。
【推荐理由】
集体土地拆迁工作既关系着农村集体经济组织成员的经济利益和生活质量，同时也关系着地区经济的高质量发展，是影响国计民生的大事。本案中，非集体经济组织成员为获取征收补偿利益，以集体经济组织成员的名义与征收部门签订《房屋征收补偿协议》。法官根据行政协议的行政性和协议性的特点，通过案涉《房屋征收补偿协议》准用民事法律规范中关于隐名代理的规定，确定本案原告不享有介入权，其无权要求征收部门履行《房屋征收补偿协议》。该案的审理有利于引导非集体经济组织成员不参与炒卖农村房屋，规范农村宅基地的正常流转，维护经济社会秩序。
报送人：徐州市中级人民法院 黄传宝 张旭欣
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