浙江省杭州市从城乡融合、区域统筹的视角出发，编制面向区域层面与操作层面的郊野单元规划，在空间范围上实现了开发边界外乡村地区全覆盖，在规划类型上具有多类型、多层级特征，存量规划、实施性规划特色显著。不仅丰富了传统的村庄规划体系，在规划内容方面更是体现了高效利用、高质量发展、高水平治理的要求，尤其是促进了规划实施与规划编审程序深入对接，推动了城乡要素深度融合、城乡空间全域管控，是对乡村振兴发展、城乡融合发展的规划模式与技术方法的成功探索，对于进一步完善国土空间规划体系有着重要的参考价值。
规划特征
1.1规划类型特征
杭州市开展的郊野单元规划兼具多类型规划属性，既具有总规层面的宏观引导型规划特征，又涵盖了控规层面的空间管控型规划特征，并兼具详规层面的实施型规划特征，从宏观引导、中观管控到微观实施，为乡村地区的发展提供各层面规划引导。
郊野单元规划主要类型特征
1.1.1 总规层面引导型规划
杭州市针对开发边界外郊野地区管控薄弱的现状，加强对总体层面的管控与引导，为统筹考虑城市开发边界外土地开发利用，其国土空间规划在区域层面合理划分郊野单元。
1.1.2 控规层面管控型规划
杭州市郊野单元规划不仅提出了总体层面的发展引导，而且通过控制性详细规划实施郊野单元管控，在市域及相关上位规划的指导下，管控规模、结构、底线及设施等各类重点要素，明确管控重点及管控深度，实现城市开发边界外空间要素的全域有效管控。
萧山区进化镇全域控制性规划
1.1.3 详细规划层面实施型规划
郊野单元规划在规划编制过程中充分考虑到规划实施。一方面，编制相应单元图则，明确农用地、生态用地、城乡建设用地以及村庄建筑、设施及边界等管控要求；另一方面，面向规划的实施落实近期建设项目库，通过相关专题的编制推动规划的实施。另外，规划的编制与实施紧密衔接，需充分考虑实施主体、实施策略和实施程序等。
1.2 规划体系特征
国土空间规划体系下的村庄规划编制形式可以包括单个乡村的规划或多个乡村联合编制的规划，目标是为了指导乡村地区的建设发展。郊野单元规划作为介于乡（镇）国土空间规划与村庄设计层级之间的承上启下型的统筹规划，综合考虑郊野地区建设发展，统筹乡村发展，实施用地增减挂钩，打造产业集群，合理配置基础设施，提升公共服务水平，促进郊野地区整体协调有序发展。
城乡规划体系与国土空间规划体系比较
1.3 规划属性特征
1.3.1 兼顾宏观指导与微观操作的法定规划
杭州市结合郊野单元规划编制实践，将郊野单元规划纳入控制性详细规划法定管控体系，兼具宏观与微观层次属性。
1.3.2 面向存量优化提升近远期结合的减量型规划
面对土地资源紧约束和生态红线、永久基本农田控制线等底线管控，郊野单元规划坚持用地减量化或零增长，聚焦存量用地提质升级，开展土地综合整治，以拆定增，推进低效土地的减量化，运用整治提升用地保障产业发展、公共服务设施建设以及优质项目落实。
规划编制策略
2.1 生态优先，塑造蓝绿交织的生态资源本底
郊野单元规划须落实好生态红线管控要求，守住生态发展底线；限定区域发展规模，减轻发展对乡村地区生态环境的压力；融合生态功能与休闲旅游功能，建立反映资源消耗、环境损害、生态效益的反馈机制，促进乡村地区形成自我生态循环，实现对城市发展的有效支撑，营造蓝绿交织、山水城相融的优质生态格局。
2.2 城乡融合，推动城乡要素全方位高质量融合
在城乡要素双向快速流动背景下，城镇应注重带动乡村地区的发展，而乡村地区应充分发挥自身优势，吸引各类要素向其集聚，实现集聚人口、提振经济、优化布局、提升综合发展水平的目标。郊野单元规划要坚持推动城乡各类要素深度融合。
2.3 以人为本，营造宜居、宜业、宜游的美好生活
郊野单元规划坚持以人为本，以居民的满意度和获得感作为评价标准，深入调研乡村地区建设发展的现状，充分了解居民需求。针对居民的迫切需求，通过综合整治，提升人居环境，促进居民就业与收入提升，提高居民生活品质。
2.4 精准提质，实现乡村地区高质量、特色化发展
郊野单元规划应坚持底线约束，明确开发规模、开发边界及管控要求；优化郊野单元内部功能和设施布局，实现水、电、路、气等设施全覆盖，把中心城市、县城的优质公共服务尽可能地覆盖到周边郊野单元。同时，规划应注重保护传统村落格局和肌理，挖掘和传承地方特色文化。
规划编制内容特色
3.1 开展分类引导，构建面向不同类型郊野单元的精准引导体系
根据郊野单元所在区域的经济发展水平、区域资源禀赋以及区位条件，将郊野单元划分为城乡融合发展型、特色产业发展型、生态保护发展型等类型。城乡融合发展型郊野单元位于中心城市近郊，区位条件较好，重点承接城市重要的经济、产业和服务功能，开展低效用地的整治提升，通过城乡用地增减挂钩获得城镇未来发展所需要的土地指标和发展空间；特色产业发展型郊野单元根据其特色资源禀赋，因地制宜发展休闲旅游、生态农业、无污染加工业等特色产业，促进土地规模化和集约化经营，淘汰低效高污染工业企业，改善农村生产生活条件；生态保护发展型郊野单元远离中心城市，生态资源优越，全面开展生态保护与生态修复，重点改善和提升人居环境品质，适当融合旅游休闲等经济功能，统筹提升发展品质。
3.2 开展全域系统化管控，实现城乡空间高质量管控
3.2.2 建立分级传导刚性管控机制，科学制定郊野单元管控措施
杭州市在郊野单元规划编制过程中，严格落实上位规划对于土地用地分区及规划管控的要求，深化细化地块层面的规划管控要求，明确用地性质、用地边界及配套设施管控要求，形成层层传导、逐步明确、逐级落实的传导机制，确保上位规划得到有效贯彻落实，并对下一层级规划形成科学合理的规划引导。
3.3 实施存量优化提升，推动城乡要素高效利用
3.3.1 严控用地增量，推动减量化、集约化发展
结合上位规划及相关政策要求，合理设定郊野单元建设开发容量，划定城镇开发边界，严控新增建设用地，通过对存量用地的整治和城乡建设用地指标的调剂，实现建设用地总量的零增长或负增长。合理利用土地资源，开发边界内集约节约利用土地，促进功能混合开发，推动设施多功能利用，提升土地开发效率；开发边界外保护自然生态，限制低效率开发建设，促进集中居住和集约建设，实现城乡空间集约节约开发建设。
郊野单元存量提升内容及要求
3.3.2 开展存量用地整治，推动城乡用地高质量、高效利用
挖掘存量用地潜力，综合调研郊野单元范围内各类低效建设用地，建立低效用地的综合评价体系，结合用地的空间分布情况、建设开发强度、投入产出效率、环境友好程度等进行综合判断，明确低效用地的空间分布及总体规模。在此基础上开展全域土地整治。
3.3.3 科学利用存量用地，统筹改善城乡建设发展品质
统筹使用整治腾挪的存量用地，开展科学规划，逐步推进乡村地区有机更新与提质升级，重点将整治提升的用地精准用于民生设施、农房集聚区以及乡村重大项目建设。
鼓励发展符合乡村发展方向的环境友好型产业，提升存量产业发展质量。同时，根据各类郊野单元特征，开展分类指导，提升建设发展品质。
3.4 面向城乡居民美好生活，促进城乡人居环境高品质提升
郊野单元规划立足于改善乡村人居环境，面向乡村地区居民美好生活开展实践与探索，以优美的环境吸引人、良好的设施服务人、优质的产业留住人，塑造宜居、宜业、宜游的高品质城乡人居环境，提升乡村地区吸引力。
城乡人居环境改善内容及目标
3.4.1 整体保护生态人文资源本底，塑造优越的生态景观环境
保护乡村生态环境，合理布局生态廊道与生态空间，开展生态环境整治与修复，维护生物多样性，打造宜居的城乡生态环境；塑造特色景观风貌，结合规模化农业、观光农业、设施农业等特色农业的发展，营造富有艺术气息的田园景观，制定乡村特色风貌导则，明确乡村特色风貌塑造方式。
3.4.2 功能提升与服务升级，塑造便利便捷的居住环境
优化农村居民点布局，实现农村居民点优化布局与设施的高效配置；优化农村主要居民点功能和服务配置，保障安全饮水，全面开展垃圾分类，做好市政设施安全服务保障；构建乡村地区生活服务圈，提供便利便捷的商业服务，优化基础设施配置与公共服务供给。
乡村生活服务圈相应设施配置建议
3.4.3 产业提质升级，提供优质的就业创业环境
统筹安排城乡区域产业项目，优化产业空间布局，落实高质量产业项目用地，提升产业用地效率，因地制宜培育发展特色产业。
3.5 建立高效规划实施与管理机制，推动城乡空间高水平治理
3.5.1 开展图则化管理与项目化管控
作为面向实施的规划，郊野单元规划在规划编制中充分考虑了规划审批、管理与实施要求。首先，为了提升规划实用性，仅在有具体建设项目要求的情况下启动郊野单元规划编制，确保规划有效落实。其次，深入衔接规划实施，做让基层干部看得懂、用得好的规划。最后，郊野单元规划借鉴城市控制性详细规划，实施图则管控。
杭州市余杭区瓶窑组团规划图则示意
3.5.2 依托数字化信息化等综合技术手段
搭建信息服务平台，录入郊野单元规划相关信息，实现郊野单元电子化管理。同时，依托遥感等信息技术，建立对郊野单元规划落实情况的实时反馈机制，开展郊野单元规划与规划实施情况比对。
3.5.3 将规划转化为管理政策与管理工具
郊野单元规划注重将规划转化为可管理可操作的技术工具及具体政策，精准推动规划精细化实施。通过郊野单元规划提取出的相应技术手段与管控政策，综合提升乡村地区建设管理水平，促进高水平治理。
结语
杭州郊野单元规划作为面向城市开发边界以外的规划，以城乡融合的视角审视区域整体发展。规划类型方面具有丰富的规划层级类型，是对传统村庄规划体系的丰富与补充，兼顾宏观指导与操作实施的法定规划，同时也是面向存量提升的近远期相结合的规划；规划编制过程中坚持生态优先、城乡融合、以人为本、精准提质等理念。规划内容重点突出分类引导，因地制宜提供规划建设引导；通过分级传导与全域管控的方式，促进城乡要素的高效利用；加强存量要素的挖掘与提升，推动城乡高质量发展；统筹兼顾提升城乡人居环境，塑造高品质城乡生活环境；图则管控与政策支撑结合，实现城乡高水平治理。
详情请关注《上海城市规划》2020年第2期《城乡融合视角下乡村地区郊野单元规划编制实践探索——以杭州郊野单元规划编制为例》，作者：余建忠、江勇，浙江省城乡规划设计研究院有限公司。本文内容仅代表作者观点。
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