摘要

本文通过结合我国村镇规划现状和乡村振兴内涵，在运用文献研究法和理论与实际相结合法的同时结合可持续发展、人地协调、城乡融合发展等理论，分析了目前村镇规划的现状及存在的问题，再以常德市临澧县为实例研究具体的村镇规划，分析其问题并根据实际提出推动临澧县乡村发展应当提高规划的公众参与度、加强基础设施建 设、重视村镇产业规划、加强生态环境保护和重视人才引进。最后，再通过实例和现行的村镇规划存在问题得到启示，提出基于乡村振兴背景下我国村镇规划应当加大规划管理力度、因地制宜发展乡村、发展乡土传统文化以及增加农民收入。

关键词： 1、村镇规划 2、乡村振兴3、临澧县

目 录

一、绪论（一）研究背景

地资源本身是一种十分重要的自然资源，是实现人类自然生存和持续发展的基本资源。目前，我国人地矛盾突出，造成了土地的生态退化、水土资源流失等重大问题，村镇规划的制定可以更好地解决农村发展不完善、城乡发展不平衡、农民收入低等重大问题，弥补全面建成小康社会的“三农”弊端。

（二）研究目的与意义1、研究目的

本文基于乡村振兴的战略背景，分析了土地退化是当今世界严重的环境问题和社会问题之一，如何解决土地退化问题、进行土地资源的可持续利用研究也是世界各国关注的热点问题，而可持续发展战略是解决土地退化的重要的发展战略手段之一，根据村镇实际情况有效地促进乡村振兴，推进农村建设高质量发展，提高农村经济的发展水平，实现农村多维度综合发展，最终推动实现乡村振兴。

1、研究意义

(1)理论意义

本文通过结合我国村镇规划现状和乡村振兴的内涵，运用可持续发展、人地协调、城乡融合发展等理论，分析了目前村镇规划存在的问题，并根据实际提出适合农村发展的可行途径。本文在一定程度上弥补了当前对村镇规划研究的不足，为类似地区村镇规划研究提供借鉴意义。

(2)实践意义

近年来，我国村镇规划建设的实际效果不大，即使政府部门投入大量资源促进农村建设，农村地区内在的发展乏力，仍然难以解决。本研究结合乡村振兴战略，分析了村镇规划的现状和存在的问题，提出了针对农村的创新性规划策略，以期提高常德市临澧县规划的科学性和可操作性。

（三）文献综述1、国内研究现状

在党中央大力支持的政策背景下，众多学者对乡村振兴背景下的村镇规划进行了大量研究，村镇规划已成为学术研究的热点领域，金立微提出在生态环境方面最小化干预村庄格局、最大化普及内部生态及配套，在乡村建设方面差异化复制建筑风貌、低技化自建建筑建设，在乡村经济方面精品化传统农业、区域化乡村旅游；在社会文化方面振兴历史文化、提升乡村治理。谭秀霞提出要分类推进，因地制宜；通过村镇环境保护规划和生态村镇建设规划注重生态，持续发展当前， 我国村镇发展得到了全方位的推进，但实际村镇建设仍然存在用地不合理、设施缺乏、建设质量差等问题，并且这些方面的研究较少，制定科学化、合理化、本土化的村镇规划方案依然是目前工作的主要难点。

2、国外研究现状

西方国家对农村规划研究起步相对国内较早，已经形成了较为完整的理论体系。Freshwater指出，农村总体规划比单一的农业政策更有利于农村发展。Brendt与其他人讨论了草原退化，湿地萎缩，土地碱化沙化问题比较严重，土地退化问题影响了当地农业、畜牧业的发展，并对其经济发展带来严重的影响。Heyer认为，保护农村特色应该是农村地区的重要规划目标，应选择适当的农村发展战略来保护农村特色。

（四）研究方法与技术路线1、研究方法

（1）文献研究法

本文基于乡村振兴的大背景下，通过对村镇规划国内外文献的收集、阅读和整理，对国内外学者有关村镇规划建设的各种研究成果进行了总结，为本文撰写提供了理论基础和研究思路，使得本文的研究方向得以确定。

（2）理论与实际相结合法

在可持续发展、人地协调、城乡融合发展等理论的指导下，结合常德市临澧县各行政村的实际情况，发现村镇规划在现实中存在的问题，并对此提出建议。

（3）实证分析法

以临澧县当前的村镇规划现状为基底，进行阐述和分析,找出当前临澧县村镇规划存在的问题，并在此基础上因地制宜地对提出临澧县村镇规划的特色规划建议。

2、技术路线

本文关于村镇规划的研究首先根据当前的研究现状，在当前的研究现状的基础上进行合理的分析和提出进一步的研究思路，与此同时也分析了当前关于乡村振兴战略的发展意义，分析了当前乡村振兴战略对村镇规划中的意义。其次，在理论研究的基础上，分析我国村镇规划的现状分析并找出存在的问题，再具体研究常德市临澧县村镇规划现状及存在问题，得出我国村镇规划应当加大规划管理力度、因地制宜发展乡村以及乡土传统文化的结论。技术路线图如下：

图1-1技术路线图

二、相关概念与理论基础（一）相关概念1、村镇规划

村镇是农村居民生活和生产的主要区域，是我国最基本的行政区域。村镇的建设和发展，将直接影响“三农” 问题的成败。中国共产党第十九次全国代表大会着重强调了村镇规划的重要性，要求全国各地全力以赴。村镇要根据自身特点进行详细规划，突出村镇特色。村镇规划有益于国家和人民， 是国家为农村地区的全面发展和进步做出的重大决定，是促进美丽村庄的建设和振兴的动力。

2、乡村振兴战略为了解决农业、农村、农民的“三农”问题，党的十九大于2017年提出实施乡村振兴战略，将“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为具体要求，随后制定了《乡村振兴战略规划》等一系列决策与方针，通过走城乡融合、共同富裕、质量兴农、绿色发展、文化兴盛、乡村善治以及中国特色减贫的七条“之路”，以坚持乡村全面振兴、城乡融合发展等原则，旨在提高农民生活条件从而实现共同富裕；提升乡民文化道德修养从而提高整体文明程度；建设现代化农业农村从而建设美丽中国；平衡城乡发展现状从而健全现代社会治理格局。（二）理论基础

乡村文化建设与开发是基于我国乡村文化普遍滞后、文化产品及其相关服务不能满足广大乡民对于精神文化需求的国情，采取多样化的途径提升乡村文化内涵进而推动乡村经济发展的一项政策。旨在通过挖掘乡村地方特色，并带动乡民参与相关精神文化活动以及发展特色乡村旅游行业等乡村文化创意，为乡村的文化建设注入更高水平的人才力量，从而促进乡村文化资源向乡村经济产业的转型，实现乡村文化价值与经济价值的同步提升。

三、我国村镇规划现状与问题分析（一）我国村镇规划的现状

长期以来我国重城市建设、轻乡村建设,导致乡村建设存在缺乏科学规划、基础设施配置滞后、生活设施配套不足、建筑材料陈旧、技术力量薄弱、缺乏法规标准等问题。自2008年《城乡规划法》颁布以来，中国的规划体系已逐步完善。由于我国村镇具有规模小、布局散、类型多样等特点，导致我国各个村镇的实际情况存在着较大的差异。对此，国家提出“编制近期建设项目规划”的要求，表现出国家对村镇规划因地制宜的重视，倡导具体问题具体分析。

（二）我国村镇规划存在的问题1、我国的村落建设缺乏科学的规划指导

村落建设大部分遵循的是传统法则，这些传统法则也只是局限于单体建筑，各乡村的经济来源主要在于农业，而农业的付出与收获需要至少一个季度的周期，相对于其他行业的收入周期相对较慢，且对于一般的乡民来说，所得的纯利润也相对于其他行业较少。此外，国家对于城市建设的投资力度远大于对乡村建设的支持力度，这些因素都导致乡村的经济发展速度滞缓，从而导致乡民的经济水平提升空间较小，甚至远远小于城市居民收入。

2、农民参与度不够

村镇规划建设的主体问题是与能否顺利实施村镇规划的根本问题。镇内乡村的建设主要还是依靠国家包揽包办，导致国家所建设的乡村文化基本顺应国家大部分乡村发展现状，但可能并适用于东山镇的发展，镇政府对于政策的制定和问题的解决缺乏自主性和决策性，乡村对于文化的建设与经济的发展缺乏参与性与积极性，各种因素的影响下使得文化建设与开发的进程不能有效推进。此外，镇政府内领导组织结构不完整，等级制度并不明确，导致领导之间的监管制度和责任分工相对松散，不能有效地进行决策，在进行工作考核与总结时也没有严格的制度，存在比较严重的“形式主义”倾向，不能达到实际意义上对于领导班子工作进度和工作能力上的检验，也就不能形成良性循环保证文化建设与开发的有效推进。

3、重物质规划、轻发展规划

新农村的规划过于注重物理空间的规划，而轻视了农村的经济发展规划[18]。，除了缺乏农村经济发展规划 外，与农村安全有关的防灾规划、与农村可持续发展有关的生态保护规划以及对历史文化和历史文化遗产的保护规划等大多数新的农村规划都没有得到认真对待。因此，依靠传统农业生产方式远远无法在短时间内实现乡村经济水平的提升，需要采用现代化生产技术与创新型思想进行农业生产转型。例如，可以结合当地农业发展优势，将优质特色农产品的田地种植升级为建立田园综合体、休闲农场或者农业庄园等乡村文化创意与农业融合形成的新兴产业，并借鉴企业所采用的管理模式、结合自身的优势与发展状况形成自己的管理体系，同时向银行或者金融机构进行融资，以此为农场或者庄园发展不断注入资本，从而实现良性循环与可持续发展。

4、政府包办所有村镇规划

从准备工作开始，招标计划任务、审查设计计划和支付设计费用都是政府单方面负责。在此过程中，村民成为规划的局外人。从村镇规划和建设开始，农民实际上就没有发挥主要作用。同时，规划由政府代表村民决定。未来的乡镇规划政府拥有最终决定权，计划编制单位和编制人员仅对政府负责。

5、村镇规划铺展过多过快

规划和准备工作比较分散，前线太长，规划和准备工作不集中。计划和准备工作是形式化的，受到任务的限 制，规划工作不是系统的，频繁发生重复包装的混乱现象，使农村基层管理者无所适从，使农村基层干部和村民感到疲倦，基本上失去了规划的严肃性。新农村规划的准备工作应有规划、有针对性地逐层递进，避免形式主义，真正的去指导农村经济发展。

6、规划任务的下达处于多头多线的无序状态

根据负责村镇规划任务的主管部门的统计，目前有农业、住房建设、金融、旅游、民政、教育、宣传、商业、运输、通讯、水利等大约20个主管部门已经发布了农村建设规划，规划资金被多次发放，并且规划审查由其控制。但大多数规划的结果尚未实现价值。要实现理想的“多规合一”，农村规划还有很长的路要走。

四、村镇规划研究实证分析——以常德市临澧县为例（一）研究区概况

临澧县，隶属于湖南省常德市，位于湘西北，澧水中下游，地处武陵山余脉与洞庭湖盆地过渡地带，总面积1203平方公里。根据第七次人口普查数据，截至2020年11月1日零时，临澧县常住人口为373043人。

（二）临澧县村镇规划现状

根据《临澧县县域乡村建设规划（2017-2030）》，临澧县乡村体系规划主要围绕“三生空间”展开：生态空间方面进行空间管制规划；生产空间方面进行产业发展规划；生活空间方面进行村镇体系规划。临澧县的村镇规划主要从生态空间、基础设施、文化传统、产业振兴和特色旅游五个方面进行规划建设。在生态空间规划方面，将临澧县县域空间划分为生态控制、保育和协调区三区；基础设施方面，对临澧县的给排水、垃圾治理、厕所改造、电力、燃气等工程进行合理规划与建设；文化传统方面，实施“人文澧县”，开展全民阅读，推行文化惠民工程， 打造属于澧县的地方名片；产业振兴方面，临澧县依托位于山区的优越地理位置，大力推进农业产业结构调整，实现一个村庄一种特色产品，打造特色庐江产业；特色旅游方面，临澧县主打太浮山旅游度假和林伯渠红色观光游览及丁玲故居，，另有“澧县”加持，共同打造国家级全域旅游目的地。

（三）临澧县村镇规划存在的问题1、乡、镇域规划与下辖村镇规划脱节且村镇用地类型不明确

首先，在人口、土地和设施方面，乡镇规划与下辖村镇规划之间存在脱节[20]。由于难以在乡镇一级进行统计和获取数据，因此许多规划的底图和底数不够准确，从而导致结果冲突。其次，城镇使用的土地类型不明确，临澧县农村土地被简单地归类为“非建设用地”，不利于村镇规划的科学编制。

2、村镇规划公众参与度低，存在“自上而下”的问题

在当前的临澧县村镇规划和制定中，在没有充分了解村庄的实际情况和村民的需求的基础上，首先制定了村镇规划的目标和蓝图，缺乏短期、中期的指导和实施重点。结果使得村镇规划的内容体系复杂，看起来很全面， 但实际上很多都是不具体、不现实的。大量的村镇规划编制完成后，被搁置起来，对村镇的发展没有实际意义。

3、照搬城市模式从而脱离农村实际

由于临澧县村镇规划的起步较晚，许多经验和模型都处于探索阶段，因此在实际操作中有许多都是参考城市的规划方法。实际上，城镇和乡村是与城市完全不同的两个实体。在村镇规划中复制城市规划模型是不合适的，只有因地制宜，才能探索出一条属于临澧县的规划之路。

4、村镇规划的普及度很低

当前的临澧县村镇规划总体上过于专业和模糊，使得乡镇政府、村民委员会和村民有时难以理解规划意图，导致热情和参与度较低。这样的村镇规划与现实背道而驰，同时也失去了规划应有的意义。村民很难理解、执行和管理，政府也不能发挥应有的指导作用。

5、忽视村镇产业规划

临澧县许多村镇规划注重“输血”功能，而忽视了其“造血”功能。由于村镇规划对村民的能力缺乏了解，当地劳动力无法满足规划的产业发展要求，从而导致村镇无法实施产业振兴。产业无法振兴会导致就业率低下，村民收入低，从而大量村民外出务工，常住人口减少，使得乡村振兴最终变成空口号。

（四）临澧县村镇规划的特色规划建议1、提高村镇规划的公众参与度

与城市不同，在农村地区，村民才是最重要的受众群体。同时，村民也是最了解村庄的群体。因而，应当拓宽公众参与渠道，使公众能够参与到村镇规划的各个环节，规划的编制以村民为出发点，设身处地的为村民着想，满足村民的发展需求，让临澧县的村镇规划更好用、更实用。

2、加强基础设施建设

在供水体系上，临澧县应加快城乡供水一体化进程，进一步提高农村集中供水率。供电方面，临澧县应进一步完善农村供电设施，建设安全可靠、环保节能的新型农村电网。互联网方面，扩大农村4G乃至5G网络的覆盖范围， 从而促进农村发展现代农业以及电子商务。

3、重视村镇产业规划

加快推进农业机械化发展，推动特色产业发展，打响大米、葡萄、花香藕等农业品牌，增强临澧县农业产品的知名度，推动农业高质量高水平发展。对于新型农业经营主体进行政策保护，发展新型农村集体经济。

4、加强生态环境保护

对于临澧县土地生态方面应当推行“地长制”，固定面积土地由一名负责人负责，制定相关制度，保护土地的数量与质量；对于空气质量方面应当严禁焚烧秸秆，保护土壤微生物，同时加强乡村绿化，在美化乡村环境的同时又净化了空气。

5、重视人才引进

加大人才引进政策的优惠力度，鼓励人才投身乡村建设，优化人才发展环境，坚持“人才澧县”战略，以人才带动产业发展，提高就业率，带动庐江经济发展。同时，培养新型职业农民，推进庐江特色农业产业结构调整，推动临澧县乡村振兴事业发展。

五、结论与讨论（一）结论

村镇规划是乡村振兴战略的具体实践。规划是否科学合理，直接关系到乡村振兴战略实施的有效性和农业发展现代化任务的执行效果。通过对常德市临澧县的实证分析，明晰出我国村镇规划中存在着乡、镇域规划与下辖村镇规划脱节且村镇用地类型不明确、村镇规划存在“自上而下”现象，公众参与度低、照搬城市模式从而脱离农村实际、村镇规划的普及度较低、忽视村镇产业规划等问题，我国新农村规划建设任重而道远。

（二）讨论

科学的城镇规划是经济社会发展和重大建设事项的前提和基础。我国应吸收学习优秀村镇的发展经验，并充分挖掘村镇潜在的价值，确定村镇建设的发展方向和规模，科学有计划地进行农村现代化建设。要建立健全村镇规划“多规合一”的技术标准，统筹计划管理，以避免“规划打架”的问题，鼓励公众参与规划，拓宽公众参与渠道， 将“自下而上”作为“自上而下”规划的重要补充，从而改变当前我国村镇规划不好用、不能用的现状，为乡村振兴事业助力添彩。基于乡村振兴的背景下本文提出以下关于我国村镇规划的特色规划建议：