城 市 规 划CONSTRUCTION广州市村庄规划历程回顾及经验启示浅析孙 鸥 赵 楠广州市白云区城市规划设计研究所摘 要：上世纪90年代末期至2014年，广州市共组织编制了三轮村庄规划。本文通过广州市村庄规划编制历程的回顾，并以广州市白云区太和镇穗丰村为例，阐述三轮村庄规划编制主要内容和特点，总结第三轮村庄规划的一些好的做法，以期对今后的村庄规划编制及管理工作提供一定的启示和借鉴。关键词：村庄规划历程回顾经验启示；广州市中图分类号：TU984 文献标识码：A1、广州市村庄规划编制历程回顾1.1第一轮村庄规划自改革开放以来，我国经济发展的重心始终在城市，农村的发展一定程度上被忽视。虽然在城市不断扩张的带动下，大量基础设施建设开展，大量外资涌入，促进了农村地区工业化、城市化进程。但在城乡二元土地管理体制制约和“重城轻乡”观念影响下，城乡发展的差异化实质上是加大了，导致村庄企业建设和村居建设处于无序状态，相互混杂，规划缺失。1993年国务院颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，对村庄规划建设管理提出了规范管理要求，但“一法一条例”的实施进一步强化了城乡二元结构。广州作为南中国的核心城市，从上世纪80年代起至90年代末其工业化、城市化进程就始终处于一个快速推进的阶段。
一方面城市建设规模不断向外拓展，大量的村庄用地被政府征用，由农村集体土地转变为国有建设用地；另一方面是农村地区自发建起了许多工业企业，且伴随着全国各地外来务工人员的流入，形成了农民住宅和工业厂房出租经济，农村耕地转变为集体建设用地。针对这时期出现的土地利用粗放、城乡景观混杂、社会管理难度增大等一系列问题，广州市提出了加快中心镇、中心村规划建设的战略，并开展中心村规划编制工作。1997年，广州市制定了一系列技术规定为编制中心村规划提供技术指导。2000—2002年期间，广州市全面启动了中心村规划编制工作。中心村规划标志着广州村庄规划的编制工作开始走上正轨，在当时具有重要的实践意义。1.2第二轮村庄规划2005年党中央提出建设社会主义新农村，在此背景下，广州市委市政府在2006年颁布了惠民66条举措，其中之一就是在全市范围内编制村庄规划。2007年村庄规划编制试点工作正式开展。随后，2008年中央政府颁布实施了《城乡规划法》，明确了村庄规划是与控规同等地位、同等意义的法定规划。广州市也全面铺开并加快新一轮村庄规划编制的工作，将村庄规划纳入城乡规划体系，推进城乡规划一体化。2007年下半年—2009年底，广州市分期、分批完成了全市34个镇共1075条行政村村庄规划编制工作。
规划编制工作包括两个层次：村庄布点规划和村庄规划。村庄布点规划对镇域范围内农村居民点进行村庄布点规划，为下一步开展村庄规划编制提供依据。村庄规划是在上层次规划和村庄布点规划指导下，在行政村村域范围内进行新村建设规划和旧村改造、整治规划。由于规划编制侧重于环境综合整治，对地、房、物现状情况调查不够清晰，政策和技术指导性不足，拟定的建设项目投入多，资金来源无法落实等问题，尤其是忽视了村民建房用地需求、及发展壮大村集体经济的诉求，以至于规划难以“落地”，未能有效指导村庄建设。1.3第三轮村庄规划为贯彻落实党的十八大精神，2013年广州市开展了全市1142条行政村的村庄规划编制，以村民参与和“三规合一”为主要方法，推进村庄规划实施“落地”。村庄规划延续上一轮村庄规划编制体系，包括村庄布点规划和村庄规划两个层次，同样是一场全覆盖式规划。村庄布点规划是在各区建设用地总量控制的前提下，统筹安排镇（街）内各类村庄建设用地规模。村庄规划是结合村庄现状情况和发展条件，明确村庄发展方向与规模，合理安排住宅、产业、配套设施等各项建设的用地布局。注重村经济发展项目发展策划，注重配套设施规划，完善道路交通、公共管理和公共服务设施，推动公共服务均等化。
注重以乡村人居环境改善和乡村景观塑造为主题的村容村貌整治规划，改善村庄人居环境，制定实施行动计划。 2、基于背景变迁和规划创新的历次村庄规划比较—以广州市白云区穗丰村为例2.1广州市白云区太和镇穗丰中心村规划（2001—2010年）穗丰中心村规划中村民居住用地依现状道路分为三个组团，要求按照城市居住小区标准建设，村民住宅建设多层联排式；村工业用地一律安排无污染的一类工业，集中分布；公共服务设施和市政设施用地按区域要求和本村需要设置。对比村建设现状，该规划与现实情况存在较大矛盾。规划将村内零散分布的居民点统一集中到三个居住组团，没有统筹考虑拆迁集中安置涉及诸多方面问题，实施难度极大。规划村经济发展用地未与村集体发展意愿和诉求结合，集中在村域南端，交通不便，区位环境不理想，不利于村经济长远发展。穗丰村位于帽峰山地区，生态环境优美，应充分利用景观资源发展乡村旅游，集中布置工业用地未能利用村优势资源发展产业，也不利于生态环境保护。以上问题导致该规划可操作性差，未能实施。2.2广州市白云区太和镇穗丰村村庄规划（2008—2012年）这轮村庄规划是村庄整治为核心，针对现状存在问题，对村民住宅用地、村经济发展用地等进行调整，调整重点包括：增加居住用地和工业用地之间防护绿地，改善村生活环境；增加公共绿地，提供更多公共活动空间；对征地返还村经济发展用地进行选址。
村庄整治规划存在明显不足。“村庄整治”停留于表面，主要侧重村容村貌整治，未能解决土地、机制、政策等方面农村发展的核心问题，农民增收尚未破题。村庄规划偏物质空间形态规划，缺乏实施路径，与现行国土规划不协调，项目难以落地实施。2.3广州市白云区太和镇穗丰村村庄规划（2013—2020年）第三轮村庄规划在对现状详细摸查和深入剖析的基础上，探讨村庄发展问题。规划中明确村庄未来产业发展方向；制定村庄空间管制线和控制要求，避免村庄无需蔓延；解决新增分户和历史欠房户住房需求；制定近期行动计划，实现村庄近期建设需求；加强公众参与和部门协调，为规划落地提供保障。3、经验启示前两轮村庄规划总结起来有三个特点。一是针对性弱，规划往往是落实政策或被动的解决某些问题，缺乏对村庄特色主动式挖掘。二是实施性弱，项目实施路径单一，实施主体缺位，土地、资金等直接第5卷 第17期2015年6月
