村庄规划具有较强的实践性，自国土空间规划体系建立以来受到越来越多的关注。本报告的主要内容为对于多规合一实用性村庄规划的思考，结合近期的规划实践和村庄规划指南的编制工作，从背景要求、理解认知和框架重点三个方面展开介绍。

1. 背景要求

1.1 国家要求

实际上，多规合一的实用性村庄规划是总书记于2019年3月在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时提出的。总书记在会议中指出，要按照“先规划，后建设”的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等多方面因素，编制多规合一的实用性村庄规划。

可以说这是多规合一实用性村庄规划的雏形，随后有关部门也相应地发布了许多相关文件。

例如非常重要的《中发十八号文》（《中共中央国务院关于建立国土空间规划并监督实施的若干意见》）。文件从编制层面指出：在城镇开发边界以外的乡村地区，可以以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，将其作为详细规划报上一级政府审批。从管理层面也指出：在城镇开发边界外的建设，要按照主导用途的分区，实行“详细规划+规划许可”，和“约束指标+分区准入”的管制方式。

而后自然资源部也发布了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，其中明确指出村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。同时，“通知”对村庄规划的主要任务做出了较为明确的要求，即“八个统筹，一个明确”。“八个统筹”包括统筹村庄发展目标，统筹生态保护修复，统筹耕地和农田，统筹历史文化传承于保护、统筹基础设施和基本公共服务设施布局，统筹产业发展空间，统筹农村住房布局，统筹村庄安全和防灾减灾；“一个明确”是指明确规划近期实施项目。此外，“通知”还提要进一步优化调整村庄的用地布局，以及探索规划的“留白”机制，也提出了包括开门编规划、因地制宜、分类编制、简明成果表达等在内的一些规划要求。

1.2 各地行动

在国家动员的基础上，各地政府积极响应。经过我们的大致梳理，从2018年到现在，全国范围内有20多个省级行政单位，包括自治区、直辖市，出台了村庄规划相关的的基础文件，文件形式以导则和指南为主（见图1）。

图1：各省级行政单元出台的相关文件目录

1.3 江苏实践

江苏省一直以来都非常重视乡村地区的规划、建设和管理。在国家和上级部门的倡导下，我省自然专厅相继印发了《关于做好“多规合一”实用性村庄规划编制工作的通知》和《江苏省村庄规划编制指南（试行）（2020年版）》。我们单位十分荣幸地参与“指南”的具体编制的工作，并制作了《一张图读懂江苏省村庄规划编制指南》的微信版，对我省村庄规划编制的适用范围、总体要求和工作程序进行了简明扼要的介绍（见图2）。

图2：一张图读懂《江苏省村庄规划编制指南》

以上是我们开展多规合一实用性村庄规划的，从上到下的几大背景要求。

2. 理解认知

理解多规合一实用性村庄规划，可以把它简化为三个词，也就是“多规合一”、“实用性”和“村庄规划”。

2.1 多规合一

多规合一是大家都比较熟悉的。在新的国土空间规划体系建立之前，政府的不同部门针对乡村地区所编制的规划其实是比较多的，也就是说，同一片乡村空间可能有多种规划并存（见图3）。不同规划的内容、深度、侧重点和发挥的作用等都有所不同，因此规划间不可避免地存在着一些不一致，甚至是矛盾，这就导致了以往村庄规划中存在的一个现实困境。

图3：乡村地区多种规划并存

进一步比较，原住建部门在宏观层面的乡村领域，比如城镇总体规划中，可能会涉及到一些乡村规划的内容，镇村布局规划，有些地方叫村庄布局规划，包括县域的乡村的建设规划，这都是宏观层面对于乡村地区的一些规划引导。而在行政村的村域层面，住建部门是没有专门规划的，但是在居民点或是自然村的建设规划过程当中，一般会附带对于整个行政村的规划研究。对于具体的村庄点、自然村，原住建部体系下的规划还是比较多的，比如说建设规划、整治规划、美丽乡村规划、历史文化保护规划等等。此外，原国土部门在宏观层面有市域、县域的总体规划、乡镇土地利用总体规划以及土地整治规划；在行政村层面有村土地利用规划，而在更微观的层面则没有具体的规划安排，对自然村、村庄点的用地规划和安排包含在行政村的土地利用规划中。

由此我们可以看到，住建部门和国土部门这两条线的规划侧重点不一样，建设规划更多的是以自然村、村庄点为侧重点，偏重于空间设计和项目建设；原来的土地利用规划更多的是以行政村的村域为规划范围，偏重于土地整治、基本农田管控和保护，以及农用地转用的控制管理等等。因为二者有不同的规划目标和任务，导致规划的工作重点也不一样。同时，两类规划所用的基础数据、规划编制过程中使用的技术和软件，以及数据库的要求等方面也存在一些差异。

在新的国土空间规划体系下，要解决多种规划间存在的各种差异和矛盾，多规合一是必须的、首要的。多规合一既是要求也是手段，既是目标也是路径，未来的村庄规划要实现多规融合，整合原来的村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等，真正地用一本规划和一张蓝图来指导规划建设管理。

2.2 实用性

实用性也是规划界一直在讨论的问题，是我们在村庄规划的编制过程中要特别关注的一个侧重点，也是规划能否落实的关键所在。

考虑到规划的实用性，首先要解决的是谁来使用的问题，我们编制的村庄规划是给谁用的？这里主要考虑三类主体的使用：

1 政府用

村庄规划是法定规划，是自然资源规划主管部门和城市政府进行规划许可和土地用途管制的重要法定依据。从这样的规划定位出发，村庄规划要满足政府规划管理的需求，从有利于乡村规划实施管理的角度确定规划内容、管控要素和管控深度，同时还应当保持适度的弹性，以提高规划的可操作性，由此来体现村庄规划在管理上的实用性。

2 村民用。

村民是村庄的主人，我们的规划要使村民能够了解自己的房屋、承包地，以及本村的公共服务设施在哪里，了解自己的左邻右舍、宅前屋后是什么样子。有一些村民也会关注村庄的未来发展，对于这样的一些需求，规划都应当给予回应。但是村民不是专业的规划人员，对规划图纸的理解能力有限，因此我们要从便于村民使用的角度，采用村民看得懂、接地气的表达方式，提炼出有利于村民认同、便于执行的简易成果，将这类成果纳入到村规民约之中。这是体现在使用上的实用性。

3 社会用。

乡村振兴战略实施以来，从国家中央到地方，田园综合体、特色田园乡村建设、美丽乡村建设等实践在全国各地相继开展，社会各方力量都踊跃地参与到乡村振兴的时代洪流之中。因此，村庄规划也要在一定程度上响应市场需求，在用地布局、项目安排、弹性引导等方面为乡村振兴提供一些支持和保障。这是体现在服务上的实用性。

那么，村庄规划的编制过程中如何落实和体现实用性？

首先，在编制内容上要守底线、抓重点，就是要有一个最底线的编制要求，根据当地的实际情况来抓规划的重点内容；对于其他的非重点内容则可以采用“菜单式”的规划，以保证适度的规划弹性。这是编制内容方面的一些原则。其次，在工作推进方面，应有序进行，防止一哄而上，片面地追求村庄规划的全覆盖。规划编制要根据需求，对于有建设需求和发展需求的村庄要抓紧编、提前编。由于村庄规划的时间、质量等方面都很难把握，全域范围内的迅速的全覆盖不一定是好的，更合理的是试点先行，通过试点的规划经验来总结国家，包括不同省份的一些要求，然后确定符合当地实际的村庄规划编制思路、内容和深度。最后，在成果形式上应注重实用性而非工作量，避免走入内容求全、深度过大、成果过厚的误区。

2.3 村庄规划

关于村庄规划，前面的介绍已较为明确了。就规划定位而言，村庄规划是法定规划，其规划范围是行政村的全域，可以是一个行政村或者相邻的几个行政村合并在一起编制。从规划深度上来看，国家文件中写明的是详细规划，在国土空间规划五级三类的规划体系中，原来我们常说的详细规划，包括控制性详细规划和修建性详细规划，是城镇开发边界内的详细规划，那么多规合一实用性村庄规划实际上是针对城镇开发边界以外的乡村地区的详细规划（见图4），是和开发边界内的详细规划深度相当的要求。最后，从内容编制上面来看，村庄规划可能会覆盖到一些基本内容和一些选做内容，应根据编制对象的实际情况按需编制，应编尽编，编制过程中鼓励村民参与，开门做规划。

图4：多规合一实用性村庄规划在国土空间规划体系中的定位

3. 框架重点

第三部分是对于村庄规划的基本思路和框架重点的把握。

3.1 技术路线

首先，村庄规划的对象是行政村的全域。从整个技术路线上来看（见图5），更多的是从现状出发，包括人口、产业、设施和村庄的特色等等，摸清“家底”，然后根据相关的政策和上位规划，结合自身的诉求来判断发展趋势，谋划村庄的发展定位，包括优化村庄布局，加强有关方面的支撑，最终形成近期建设实施的计划。这是对于行政村的全域而言的，对于其中的若干个村民点，应根据具体的建设需求进行村庄分类，例如快速提升、特色保护、城郊融合等，不同类型的村庄具有不同的建设需求，分类后应按照修建性详细规划的深度要求，有针对性地进行居民点的详细设计。

图5：村庄规划的技术路线

3.2 内容体系

从村庄规划的内容体系上来看，应遵循因地制宜、因村制宜的原则，通过菜单式的选择和深浅适度的把握，来实现村庄规划的实用性。具体而言，村庄规划的内容可以分为村庄总体布局规划、设施配套、居民点规划以及近期建设规划几大板块（见图6）。

图6：村庄规划的内容体系

3.3 成果呈现

成果呈现的角度上，村庄规划要体现实用性，通过成果的简化使老百姓能够看得懂。比如我们可以通过基本内容加选做内容的方式，来实现规划成果的有效性。基本内容方面，目前江苏省的要求是“两图、两表、一库、一清单”，其中“两图”是村庄土地利用现状图和规划图，“两表”是规划指标表和土地用途结构调整表，“一库”是规划数据库，“一清单”是规划项目清单。这些是要向省厅报备并进行备案的必备内容，对应的规划成果包括目标定位、用地布局规划、国土空间用途管制、耕地和永久基本农田保护，公共服务设施规划、道路交通规划、公共设施规划、防灾减灾规划和近期规划等等。选做内容是指上级政府没有硬性要求，具体工作中可以结合村庄发展的实际需要，合理选择编制和决定规划深度的要素和内容，比如国土空间综合整治、生态修复、产业引导、历史文化保护、人居环境整治等方面的内容。同时，从服务实施管理的角度，要建设一个成果数据库，纳入“一张图”管理，实现规划成果的简化表达。