为“邻里复兴”计划的出台奠定了良好基础。

邻里复兴

70年代

以提供投资和工作机会为主要手段，强调

社区的自发性与主动性更新。

避免了原有居民被迫外迁而造成的冲突，强化了社

区结构的有机性，稳定了社区秩序。

4．国外“城中村”改造经验和教训。城市贫民区是各个国家在城市化中必然面临的问题，对于贫民区的整治过程都有相似的地方，可供借鉴。

一是在思想观念上经历了从忽视到重视、从排斥到接受的过程。在对待这种城市“夹缝空间”时，强制性的取代性清理只能引起更大的社会问题，必须认同其作为城市空间的一部分，才有可能进行进一步的改造。

二是政府的相关法律和政策的出台，保障贫民区存在的合法性。法律和制度的保障是贫民区融入城市空间的核心环节，是各项开发建设的前提。

三是纳入到城市规划体系，保障贫民区与城市享有同等的发展权利。公平和平等是城市发展非常重要的目标，贫民区的改造不仅仅是物质空间的改善，更为重要的是保障这部分居民的持续发展的权利。

四是发挥除政府以外其他社会组织的作用，同时重视自下而上的改造行动。政府的作用是不可忽视的，但非政府的社会团体往往能够起到监督的作用，也能更为客观的照顾到不同阶层、不同背景的人的需求，使改造行为更具有合理性。

(二)国内“城中村”改造实践

中国由于城乡二元的特殊背景，“城中村”的改造一直是城市发展的难题，也造成了土地和公共资源的浪费，滋生出很多社会问题，因此各个地方政府也根据自身的发展特点进行了一些实践探索。

1．广州市。广州市“城中村”改造坚持“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”两个原则，采取“政府引导，村民自行开发”的改造模式。村集体和村民为改造的主体，改造资金多为村集体和村民个人出资，政府仅提供相应的配套资金，补偿方式据实而定。［6］在体制方面，由乡村转变为居委会，村民转变为市民，属于“城中村”的村集体经济组织变为股份公司。但在实施过程中遇到的阻力较大，具有极强的资金筹措和市场运营能力的房地产商被排斥在投资主体之外，因此在改造资金的筹措上遇到瓶颈。转制后的居委会在协调公共基础设施方面能力较弱，也无法保障村民的福利和社会保障。在实施建设过程中，由于以村集体为主体开发，无法保证建设质量，同时缺乏对人的关注，出现了很多不适宜居住的城市空间。

2．上海市。上海市在处理城中村问题时，采取的是政府主导型的改造思路，即政府在立项、拆迁、安置、建设、监督、管理、协调等各个环节都发挥主导作用。上海市国土资源调查研究院课题组认为，上海可通过健全现有土地储备制度、完善土地出让办法、完善安置补偿政策、加大规划政策支持力度等举措，全面推进“城中村”改造［7］。在投资上，政府既可直接投资改造，也可借助开发商、村委会的力量投资改造。主要操作办法有政府包干式和政府回购式等(先储备后开发)。由土地储备机构代表政府完成土地的一级开发，形成“净地”后，进行二级开发。在上海这样一个土地资源极度稀缺、人口极度膨胀的城市，土地资源的储备是非常重要的，因此政府需要发挥主导作用。这种模式多见于大型项目如大学城、工业园区的建设等。

3．深圳市。深圳现行的城中村改造分为两种模式。(1)村集体筹建——政府扶持型。改造对象是规模较小的城中村，资金由村民自筹，不足部分由政府解决，村集体改为村股份公司，主导改造过程。这种模式的优点在于成本较小，且以村集体为主体，在实施方面比较有可行性。但缺点是村民筹集资金能力有限，仅限于改造小规模的城中村，同时由于缺乏实力雄厚的开发商介入，在实际改造中难以保证质量，易造成城市空间的进一步恶化。(2)政府主导——开发筹建型。由政府立项，开发商完成拆迁、规划设计和建设，资金由开发商自筹，原住民原地返迁，拆一赔一。这种改造方式的优点是政府工作量小，能对开发商有较强的监督指导作用，够保证较高的改造质量，新的改造项目也比较容易融入城市的整体发展战略。但是由于村民不介入改造过程，易造成实际拆迁困难，村民对于开发的过程缺乏认同，也缺乏相关的法律保障。

4．不同改造模式比较。通过对不同城市的“城中村”改造进行分析对比，可以发现改造方式不是一概而论的，不同的城市会根据自身不同的发展状况，提出适宜城市发展的改造方式，在实际的应用中也不会单一的采用某一种方式，而是根据实际情况有所侧重。

表2不同改造方式的优劣比较

改造模式

优势

劣势

政府主导型

①统一规划、建设，改造能保证质量。

②有效调动各方面资源，提高改造效率。

③能利用政策手段，保障公众基本利益。

①耗资巨大，拆迁成本高，难以负担。

②村民易有抗拒情绪，耽误改造进程。

③缺乏相关监管机构，易造成腐败。

村集体主导型

①提高了村民改造积极性，有利于改造的顺利进行。

②有效保障村民的基本利益。

①改造资金难以筹措。

②对技术水平以及调动组织能力要求较高，难以保证改造质量。

③缺乏统一规划，易与城市总体发展冲突。

市场主导型

①有稳定的资金保障。

②能保证较高的改造质量。

①经济利益至上，可能牺牲大部分人的利益而满足小部分人的利益。

②与村民的利益难以协调。

③缺乏政策法律保障。

三、结语

（一）“城中村”分类改造建议

每个城市都有自身的发展特点，不同类型的“城中村”也有着不同的发展需求，因此对于“城中村”的改造应根据自身的发展阶段选择合适的改造措施。改造过程中政府、村集体、开发商以及其他社会力量都可以发挥作用，而不论开发主体是谁，政府都应该发挥监督、指导和协调城市整体发展的功能，保障村民的利益，使改造向着有利于城市未来的方向发展。同时社会也应该发挥重要的监督作用，保障村民的知情权，才能使改造过程更为公平合理，杜绝违法现象的发生。要根据“城中村”所处的地理位置和具体的发展状况，采取不同改造方式。与此同时，村民的就业和社会保障也应该纳入考虑范围，通过进一步合理配置公共基础设施，提高“城中村”地区的生活环境，加快“城中村”融入城市的步伐。

1．外围型。现阶段位于城市边缘，未来可能会纳入城市建设用地的，应该提早将这部分用地纳入城乡总体规划中，有序开发。职能与产业发展应着眼于与城乡互补，以带动周边农村地区产业发展；应着眼于发展都市型农业及服务业，创造就业岗位，城乡基础设施、公共服务设施的配置也应该采用就地模式。

2．城郊型。这部分地区的特征是部分用地已经纳入城市建设区，但同时保留了相对独立的城镇发展空间，并且保留一定数量农村。改造模式应该以政府主导，以村集体为主体，政府提供支持和服务，实行调整与改造，加强宣传和管理。对于独立发展的部分，职能与产业发展应着眼于大城市边缘地带，创造适宜接纳农民进城的就业岗位；纳入城市、城镇建设区的农村人口应该就地城镇化；城市建设区边缘的村庄由于与城市距离很近，可发展为城镇人口服务的都市型农业及服务业；基础设施、公共服务设施根据与城市的距离采用统一或独立布局两种模式，最大范围的服务村民。

3．城市型。大部分辖区成为城市建设用地蔓延区，“城中村”地区已经处于比较成熟的阶段，改造主体应该分情况而定。对于规模较小、分散的小型“城中村”，可以以村集体为主导，政府辅助，村民可以主导开发的过程，避免开发商以营利为目的而损害村民利益；对于规模较大、比较集中分布的“城中村”，由于所需资金较多，可以采取政府和开发商为主体，村集体和社会共同监督的方式进行开发，村民可以通过某些方式参与到方案的设计与实施过程中，保证改造的质量。基础设施、公共服务设施应该依托城市统筹布局，与城市整体的规划协调发展。

(二)增强城市的包容性

“城中村”是整个城市中的夹缝空间，在一定程度上给城市的发展带来了阻碍，但不可忽略的是，“城中村”也是城市吸纳外来人口的最重要场所，尤其是对于北京、上海、广州、深圳等这样的大城市来说，外来人口规模巨大，“城中村”改造不当很容易影响外来人口的安置，进而形成社会问题。对于“城中村”的存在必须正视，观念也应该从简单的“拆除”向“优化治理”转变，提高城市的文化包容性。“城中村”改造必须能合理安置城市的外来人口和原住民，协调两者之间的关系需要从不同的方面入手：

1．完善城乡规划体系。实现城乡规划全覆盖，统筹各类专项规划，在规划层面保证城乡公共服务均等化。

2．促进农民进城。消除农民向城镇转移的体制障碍，提高农民综合素质，提高农民非农就业能力；探索将农民工纳入城镇住房保障体系，让农民享受城市居民同质化生活待遇。

3．完善城乡管理机制。健全城乡一体就业和社会保障体系，加强农民就业服务和社会保障体系建设。建立覆盖城乡的公共财政和金融服务体系，加大对农村基础设施和基本公共服务的直接支出和转移支付力度，创新耕地保护机制和集体建设用地使用权流转制度。

4．发挥政府以外的其他社会组织的作用，尤其是其监督和辅助政府的功能，重视自下而上的改革力量。

不论采取怎样的改造思路，都应以城市能够稳定发展，同时又能保障村民的合法权益为出发点，“城中村”改造应该根据不同城市的情况进行具体调整，因地制宜，在政府统一制定政策的前提下，区别不同情况，确定不同的改造方式。最重要的是要保障村民在改造之后基本的居住、就业以及社会保障，享受与城市居民相同的发展权利。

注释：

①王科伟.土地产权制度对城中村改造的影响解析[J].城市建设理论研究(电子版)，2011,(16).

参考文献：

[1]高峰，董晓峰，侯典安等.国内城中村研究综述[J].现代城市研究，2006，21，(07)：20-24.

[2]海穆特•鲍特.城中村种聚居现象的跨文化比较[J].住区，2011,(05)：98-101.

[3]杜悦.巴西治理贫民窟的基本做法[J].拉丁美洲研究，2008，(01)：59-62.

[4]王英.印度城市居住贫困及其贫民窟治理——以孟买为例[J].国际城市规划,2012,(04):50-57.

[5]吴晓,吴明伟.美国快速城市化背景下的贫民窟整治初探[J].城市规划，2008,(02)：78-83.

[6]冯健,周一星,王晓光等.快速城市化地区城乡关系协调研究——以广州市"城中村"改造为例[J].城市规划,2004,(03)：30-38.

[7]上海市国土资源调查研究院课题组.全面推进上海“城中村”改造土地政策研究[J].科学发展，2013,(05)：43-51.