安徽省自然资源厅

党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调以及人与自然和谐共生等的现代化。因此，乡村振兴与实现中国式现代化息息相关。为此，国家建立国土空间规划体系，通过优化国土空间治理推进中国式现代化进程。村庄规划作为国土空间规划体系“五级三类”的组成部分，具有最接地气和基层规划的基本特征，落实“多规合一”、体现实用性自然成为村庄规划的主要目标。

日前，自然资源部、中央农村工作领导小组办公室联合发出了（以下简称“通知”），提出针对不同类型、不同发展阶段的村庄，强化因地制宜、分类施策，从强化县域层面统筹、提升编制成果质量、加强土地政策融合，以及运用“循序渐进、久久为功”等经验，从分类推进规划编制、引导农民广泛参与、健全实施与保障机制等，切实提高村庄规划编制的质量与实效。

以下结合《通知》相关精神，从落实“多规合一”和提高实用性角度，谈谈对村庄规划的几点思考。

一

落实“多规合一”实现底线保护

从国土空间规划编制体系看，村庄规划属于“五级三类”中的详细规划，是落实五级国土空间总体规划和各种专项规划的最基层法定规划，也是实现“多规合一”的直接载体。现阶段的国家意志与发展理念，要求加强粮食安全、生态优先，以及历史文化保护与传承等。因此，村庄规划首先要保证自上而下体现国家发展要求。由于粮食安全、生态保护涉及的国土空间载体绝大部分位于乡村地区（包括陆域和海域），因此，村庄规划首要任务就是要落实上位相关规划划定的基本农田范围、生态红线保护范围以及历史文化保护紫线范围等多条事关国家发展大计的控制底线，并从中发现存在的问题以及在规划中协调和消化矛盾，这也正体现村庄规划作为详细规划的技术特征。在地方规划实践中，市、县或镇级国土空间总体规划划定的各类控制底线，由于规划底图精度、地类统计口径和规划传导脱节等技术限制，在实际落地时往往存在各种误差或矛盾，当然也会发现村庄中各类突破底线的违法占地或建设等，这就需要在村庄规划层面实现“去伪存真”，消除多规矛盾，实现多规合一、守住底线。

从技术精度落实粮食、生态安全等底线保护，在最基础层面实现“多规合一”，体现村庄规划作为详细规划的技术特点。

二

通过“规划传导”加强综合统筹

新建立的国土空间规划体系强调通过切实有效的规划传导，实现规划“编制-实施”的全流程闭环运行。村庄规划作为详细规划必然要接受乡镇级或县镇联编国土空间总体规划的上位传导，再行开展以行政村为单元的详细规划。规划传导除了上述重要的粮食安全、生态保护等底线外，随着我国城乡高质量发展目标的不断提升，涉及乡村地区的空间要素保障也不断增加，如加强城乡韧性发展的“平急两用”复合功能在乡村的布局、乡村振兴“一二三产”融合发展的功能空间配置，以及基于流域的乡村生态环境整治等。规划传导还包括涉及区域交通、水利和市政等方面的专项规划要求等。比如在具有茶产业发展特色的福建省武夷山地区，乡村地区普遍具有茶园种植和茶叶加工的生产传统，各村都有“一二三产”融合发展的空间配置诉求，但在各村分散配置用地显然不合理也不可能，因此需要在县域或镇域层面进行规划统筹和合理配置，再行指导相关村庄的具体规划。通过加强上位总体层面规划的综合与统筹，还可辨识和指导相邻具有同类发展条件和产业特色的村庄开展村庄连片规划，增强规划的整体性并提高村庄规划编制的效率。

通过“规划传导”落实上位规划的综合与统筹是村庄规划合理性的基本前提。（右图为武夷山市星村镇黎新、黎源和黎前村在镇域国土空间总体规划指引下的村庄规划联编。左图资料来源：安徽省，制度设计引领详细规划转型）

三

采取“分层规划”增强规划实效

我国地域辽阔，东西南北、内陆沿海的乡村分布特征与发展状况差异巨大。同时，随着我国城镇化水平进入增长后期，多数乡村呈现为人少房闲、土地利用效率低的普遍情形。因此，村庄规划作为最基层的详细规划应针对加强底线安全管控和适应建设真实需求形成“分层规划”，提高规划编制和实施的针对性。具体而言，可将村庄规划分为单元规划和实施规划两个层次，单元规划即以一个或多个行政村为编制单元开展村庄规划，主要突出用地规划与管控，即划定基本农田用地 、生态保护用地和各类村庄建设用地，以及满足弹性发展的“白地”等，对各类用地提出通则式规划管控要求。多数村庄可覆盖式开展村庄单元规划。实施规划则是结合全域土地综合整治等行动性计划，对村庄内包括土地、建筑和环境等多重要素进行统筹布局和空间形态详细规划，规划成果旨在直接指导村庄土地整理、房屋建设和环境整治等实施性工作。有实际建设需求的村庄可开展村庄实施规划，实施规划可以是覆盖村域国土空间范围，也可以是有实际建设需求的局部国土空间。通过分层规划可以使村庄规划编制做到突出重点、提升实效和节省投入。

具有实施行动意图和实施规划技术深度的福建省晋江市九十九溪流域田园风光土地综合整治项目（资料来源：晋江市九十九溪流域田园风光项目指挥部办公室）

四

盘活“低效用地”提高利用效率

落实安全底线管控只是村庄规划最基本的要求，更高的目标则是要通过规划及其有效的实施，提升村庄各类用地的节约集约使用效率。笔者在赣州市宁都县黄石镇大岭村开展调研时发现，该村建设发展中形成了旧村与新村两类宅基地集聚区，旧村普遍是空心化的人去房危，也因此村庄的人均建设用地严重超标，我国多数地区多数村庄普遍都有类似情形。因此，旧村宅基地的复垦再用自然成为规划引导的重点，大岭村将旧村宅基地进行苗木种植，为村民经济收入提供新的来源。由于人口的减少以及县、镇的吸引，很多村庄的小学、旧村部、旧礼堂等都存在房屋空置、土地闲置等现象，这些用地都可成为乡村一二三产融合发展可资利用的存量资源。农业生产的基本农田、一般耕地等，则也存在通过流转、整理和整合等实现农地的高效利用，包括整合村民各自分散的自留地，形成规模化农业生产，同时土地整理过程中集约形成农、文、旅相结合的发展空间资源。如福建省晋江市通过九十九溪流域土地综合整治试点探索，有效促进了农业生产发展和溪流生态环境修复，在适量增加耕地的基础上结合村民的自愿上楼等集约形成田园综合体设施发展用地。再如，苏州市吴江区平望镇庙头村，充分依托吴江国家现代农村产业园积极打造田园综合体，利用村庄存量低效建设用地和旧村宅等，通过置换植入农、文、旅融合发展新功能，改变土地资源利用方式发展农村新经济。因此，村庄规划实用性的根本应落实在对土地的高效集约利用。

苏州市吴江区平望镇庙头村，充分利用存量低效建设用地和旧村宅进行新经济功能再造和村宅风貌提升，打造乡村田园综合体，通过“保、留、改、拆”综合提高村庄土地资源和建筑空间的利用效率。

五

尊重“村情民意”展现乡村特色

村庄规划需要通过“以人为本”“因地制宜”体现乡村特色，以人为本是规划要符合当地村民的生产劳作、生活习俗和发展需求，因地制宜则是规划要体现村庄的自然环境和地理气候等特点。不过，由于多数来自城市的规划编制人员往往缺乏在地的生活体验和存在对乡村环境审美的认知偏差，导致规划多不实用。笔者在武夷山市上梅乡岭山村杨梅岭自然村调研时，发现村民喜欢坐在村口聊天，通过交流了解到村口是村民们交往公共空间，村民们希望能有一个亭子，以便下雨天也能出来聊天，并由于该自然村位于偏远高山，手机信号不好影响了村民不多的“娱乐活动”。类似的真实需求应更多的通过体察“村情民意”和村民直接参与落实到规划中，才能真正实现规划的以人为本。环境整治则是多数村庄需要面对的常态工作，环境整治的规划指引应重点体现村庄的干净整洁和自然朴素，以满足村民的“乡土气”审美观为准，以及关注建设资金投入和日常管理维护的经济性，否则村庄环境不断提升的目标难以维系。

以人民为中心，充分听取村民的意愿与诉求，通过规划引导与落实，打造村庄干净整洁、自然朴素并具有可持续性的人居环境和地域特色。（左上为赣州市宁都县黄石镇大岭村村庄规划村民座谈会，左下为武夷山市上梅乡岭山村杨梅岭自然村规划调研，右为中国传统村落武夷山星村镇黎前畲族文化村风貌引导。）

注：本文插图、照片除标注外，均为作者自绘、自摄。

（作者：王唯山，华侨大学城市建设与经济发展研究院、建筑学院教授、博士生导师，中国城市规划学会学术工作委员会、城市设计分会、历史文化名城规划分会委员。）

来源/ 自然资源部

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