核心要点：

农村债务问题越来越受到关注。据媒体报道，在全国70万个行政村中，村级债务总额已达到9000亿元，村级组织平均负债达130万元。这些债是怎么欠下的？又该如何还？如果还不上怎么办？腾讯新闻知识万象对话王丽惠老师。

对话专家：

王丽惠丨南京师范大学法学院副教授、中国法治现代化研究院研究员

腾讯新闻知识万象：农村债务是怎么形成的？一般都包括哪几项债务？

王丽惠：总体来看，农村债务的形成主要有以下四个方面原因。

一是，税费欠债。二是，经营和开发欠债。三是，公共建设和事业欠债。四是，为完成行政任务而欠债。

先说第一个税费欠债。

税费时期，各村都会收到乡镇政府下达的“完任务”强制指标，当然，也有发给村“两委”的返点奖励。任务压力和经济激励双重加持下，一些村庄开始了面向村民的借债之路。债权人主要是经济条件较好的农户、政治和经济精英们。

欠债规模一般在几十万或一到三百万不等。这一时期的欠债是高息欠债。2004年后合村并组的并账，显得单个村的债务量更大了。为了防止高息“利滚利”，许多地方政府出台政策，规定2002-2004年间利息不得超过银行利率，2004年以后不允许加利息。

2010年以后，村“两委”也在通过出卖宅基地、寻找项目资金、动员在外老板捐款等方式去化解了部分。

今年调研的中部地区某乡镇21个村现有村级债务2200万元，其中，税费欠债约800万元。

税费欠债是特殊历史时期的产物，且只在中西部地区农村存在，具有阶段性和区域性。

腾讯新闻知识万象：怎么理解经营和开发欠债？就是村干部带领村民创业没成功吗？

王丽惠：一些村“两委”为了带动村民致富，要么集体下场亲自搞产业，要么通过发种发苗等方式鼓动村民发展产业，也有借着征地拆迁的机会投资厂房物业建设，所有这些经营开发活动中，村集体都需要向金融机构贷款、找村民集资或借款、找市场主体合营等，形成借贷关系。但市场终究是残酷的，大多数的创业者都是炮灰。集体经营也是“十人九亏”，多数都以经营失败而告终，也会形成烂尾债。

比如，2019年在东部某村调研时遇到一个卖蓝莓苗子的大户，他介绍他正在和西部某乡镇、村“两委”打官司，他们欠着他几十万的苗钱还没有给。2022年在东部某村调研时，村里搞商业综合体开发，结果开发商跑了、房子烂尾了，村里不得不接盘开发楼盘，还要向已经付钱的业主支付违约金。

腾讯新闻知识万象：近年来，“壮大集体经济”的口号很流行，你怎么看这个现象？

王丽惠：确实，“壮大集体经济”尤其是“增加集体经营性收入”的要求就像一阵风席卷全国。因“壮大集体经济”的经营欠债逐渐成为一种新生的、隐患性债务。集体增收与村干部工资、绩效挂钩，集体收入年年要增加，不增加就要被约谈、两委工作一票否决。集体收入薄弱村成为全县全镇的重点关注对象。

不过，集体经济不像政府GDP可以按投入滚动统计，集体经济来源就是固定的发包收入和地租，即鱼塘、山林、厂房出租的租金。正像没有房东能年年涨租金一样，集体收入客观来说也是多少年不变的。但是，既然上级有年年增收的硬要求，村“两委”也只能申项目、找市场折腾起来，毕竟不折腾就一定不会增加，折腾了至少今年的业绩好看点。

腾讯新闻知识万象：刚刚还提到公共建设和事业欠债，这个具体指的是哪些？

王丽惠：村集体有供给乡村基本公共品的义务。如，道路、路灯、广场、水利等与村民生产生活息息相关的基础设施。

2000年以前，基础设施建设是村民自己筹资筹劳，此后，则靠集体收入和政府项目资金支持。我国中西部农村集体经济收入一般在30万元以下，如2023年中部某省某乡镇21个村的平均集体收入5万元，其中，收入超过10万元的村只有三个。据统计，全国约70万个村中，集体收入超过100万元的不足4%，而且主要集中在珠三角、长三角等经济发达地区。

再穷也不能穷基础设施。村里的路坑坑洼洼，堰塘沟渠年久失修，活动的广场也没有，村民意见很大，准备打12345了。

无论是基于村民、选票的压力，还是改变落后面貌的需要，该修该建的基础设施村“两委”也要尽量建设。集体没有钱，就争取点政府项目资金，再欠施工方一点，债务就是这么来的。这类债务是村里为了补短板弱项而欠下的，具有一定合理性。这显示，中西部地区存在部分农村基础设施建设和公共品供给不足问题，应注意项目资金向乡村投放的均衡性、普惠性和实效性。

村一级也会因为公共事务而欠债。主要是欠村干部的工资。近年来，全国开始铺开村干部工资由县级财政统筹。在此之前，村干部工资即误工补贴是从集体收入中支出的，集体没有钱时就给村干部打白条。许多中西部农村村干部甚至浙江部分农村村干部，手里都有集体打的工资白条。不过，这一部分的债务不是主要的、数量也不大。

腾讯新闻知识万象：还有第四类债务是完成行政任务而欠的债，这些行政任务没有配套资金吗？

王丽惠：行政考核和指标任务就像是悬在乡镇、村干部头上的达摩克利斯之剑，不完成或完成不好的，就可能被“削”。上级频繁来督查，还有红黑榜排名、通报，落后的要表态发言。像秸秆禁烧、人居环境整治、耕地进出平衡、美丽示范村打造、乡村振兴示范带打造等任务的完成，都是要花费相当的资金。

虽然这些行政任务会有一些以奖代补的资金，但资金量往往不足，村里想要达到考核指标要求，就必须配套一部分资金，也就形成了乡村债务。这类债务的产生，是将行政思维、行政指标、行政任务落实转化为实践而支付的基层行政消耗或行政成本。

例如，中部地区某村为了推动秸秆禁烧请人巡查、灭火和旋耕黑土的每年费用要3万元，环境整治每年要花8万元，该村集体总收入才5万元一年，不够的地方只能东挪西凑。

东部地区某村因为文明城市创建贴标语、挂横幅、刷外立面一年要欠下50万元。在各地农村调研都遇到过，为了完成种粮面积指标，村“两委”不得已将农户撂荒的土地流转到集体，土地整治、流转费和种子农药化肥的投入也要几十万元。

腾讯新闻知识万象：根据你的调查，不同地区，比如东部和中西部农村相比，债务情况会不同吗？

王丽惠：在债务的区域差异方面，就个人调研了解的情况，东部发达地区农村有一半以上的村因集体经济收入高、固定资产优质，能够盘活的资金数量较大，而且，政府财政支持的乡村建设项目资金也较为充足，一般较少负债。也有少部分因经营过度、行政任务过重而欠债。中西部地区农村则大部分则要靠拆东墙补西墙、东挪西凑来维持村庄建设和高消耗的行政化运行。

村级债务虽然规模总量很大， 但是分散到全国3万多个乡镇的约70万个行政村，单个村的压力并不大。一般而言，中西部地区，一个乡镇财政一年可支配的活钱大概100万元，一个村一年也至少能申请到约30万元的项目。通过节约开支，也是可以慢慢化解一部分。问题恰恰在于，现在村一级行政耗能、乡村振兴消耗是入不敷出的。

腾讯新闻知识万象：这些债务会给农村带来哪些危机？

王丽惠：村级债务如果能够严控增量，风险并不大。通过节约开支、寻找外源资金，还有逐渐消化存量的空间。

村级债务的风险在于，为了壮大集体经济、增加集体经济收入或盘活土地资产等，招商引资或者与市场主体合资合营大干快上一些产业项目和开发项目。

集体经济组织毕竟不是企业，企业经营失败大不了破产，资产清算完了和债权人的关系也就断了。村集体的债权人则是可以随时诉讼要求偿还的，压力也就在这里。

腾讯新闻知识万象：很多人一听到村级债务就断定存在腐败情况，据你调查，现实情况如何？

王丽惠：农村，就没有不漏风的墙。村级债务与政府债务有所不同，村级债务是在熟人社会监督下的，透明度较高。欠谁的？怎么欠的？欠多少？是哪任村干部欠的？这些信息会成为村民街头巷尾、茶余饭后谈论的话题。也是村民代表会议、党员会议上关注的议题。

集体欠下的债，村干部对村民是要有所交代的。如果是欠村民个人的，村民还会偶尔去村干部家里坐坐、提醒一下。村干部个人为了腐败而欠债，压力还是比较大的。

除非，是村庄精英结成利益共同体，群体共识后的利益俘获型欠债。这种情况在税费时期、乡村建设早期都存在。2010年以后，随着集体资产规范化管理和村财镇管，村“两委”为了腐败而欠债的空间较小。

腾讯新闻知识万象：一般情况下都是落后村欠债多，但有的发展很好的村也会出现债务状况，这是为什么？

王丽惠：按照正常逻辑，贫困落后村更需要举债搞建设，因而债务更多。实践中，也有一些先进村债务更多。

究其原因，一是项目激励。政府项目，尤其是奖补项目，多数是要村干部去“跑”、申报争取的。一些村干部人脉关系好、区位优势好、基础好的村能够在项目申报中脱颖而出，成为建设资金充足的先进村。成为了先进村以后，项目也像是“滚雪球”一样，越滚越多。只是，项目建设会因为基层配套缺口、资金量不大等原因引发借钱。

二是经营动力。一些先进村可能申请到了产业资金，如大搞特色种植或者农家乐项目，结果产业亏了，老板跑了，地租、人工费要付，都要村里善后，真是赔了夫人又折兵。

虽然，一些项目资金多的先进村的欠债更多，但是，这种债务也是暂时性的。暂时的缺口并不是问题，只要项目资金持续不断，就可以偿还上一个项目的欠债。

例如，中部地区某村的书记是全镇知名的跑项目能人，每年能为村庄争取到200多万元的项目资金。今年该村道路全部进行了黑化，而且，债务也全部化解完了。而同乡镇其他村一般一年只有五六十万元项目资金，平均债务也有100万元左右。

腾讯新闻知识万象：如何解决村级债务问题？比较可行且有效的方法有哪些？

王丽惠：村级债务的化解方式有寻找外源资金、核销（政府、金融机构债务）、规范集体收入（提升历史上过低发包或出租收入）等方式。村级债务问题解决，主要还是暂时锁定存量、严控增量。对于矛盾突出的欠债，可通过解决历史遗留问题等方式慢慢消化。

村级债务的本质，是集体的可支配收入，包括集体收入和项目资金，入不敷出，挣的不够花。治理村级债务，就是要让村里少花不必要的钱，少搞不必要的投资经营。提出以下建议：

一是，行政减负。行政任务是压垮集体经济收入的最后一根稻草。形式主义的工程，造景观、造亮点，以及种粮面积、秸秆禁烧的考核等，是新增债务的主要来源。

二是，破除壮大集体经济收入的神话。集体收入年年增长，并不现实。集体收入多少，受基础设施建设水平、区位条件、财政资金投放程度等客观因素影响，不是村干部市场经营的结果。

三是，优化项目资金投放模式。建立普惠型基本建设项目制度。项目资金不应向少数亮点村集中投放，而应重点向基础设施薄弱村投放。

四是，加强集体经济管理的村民民主制度建设。夯实村民民主，是监督村干部的重要机制。在集体经济支出和欠债上落实“四议两公开”制度，落实会议召开记录、村民代表和党员签字等程序，形成限制村级债务的制度化监督。

五是，也有一些地方农村自创的做法是，在遵循自愿的原则下，动员在外的乡贤、老板等经济精英捐资化解。