2023年10月，河南省安阳市一位村民正在夕阳下播种小麦。视觉中国图
近日，陕西省农业农村厅网站发布文章《关于“谁来种地”重大问题的调研报告》（以下简称“调研报告”），该调研报告针对陕西省土地耕种现状是什么、为什么年轻人不愿意种地，以及如何吸引各类主体人群种地等三个板块，深度分析导致“耕地撂荒”“种地劳动力老龄化”的多方面原因，并为政府部门应如何支农提出多项措施，引发网友关注。
“（调研报告）写得非常客观，其他省份也差不多是这样。”中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智也关注到这份调研报告，他告诉南方周末记者，“年轻人不种地”是研究农业领域的共识，“（种地）养不活人，只能出去（打工）”。
中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉南方周末记者，据他观察，青年人普遍外出打工，如今大多是六七十岁的人在种地，“如果年纪大的人有一天不在了，那谁来种地？”
2024年1月19日，南方周末记者联系到该报告第一作者，对方以“不方便”婉拒受访。南方周末记者检索相关研究论文，发现此前已有多篇类似论文发表，系统化阐述当今种地的现状，并对未来“谁来种地”的问题提出多项支农策略。
2024年2月3日，2024年中央一号文件《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见（2024年1月1日）》公布。文件首先强调，为确保国家粮食安全，要抓好粮食和重要农产品生产的同时也增强调控能力、严格落实耕地保护制度、加强农业基础设施建设、强化农业科技支撑并聚焦解决“谁来种地”问题，加强农业社会化服务平台和标准体系建设，构建现代农业经营体系。
农民老龄化不可避免
在中国，“谁来种地”是一个长期问题。在农业税条例废止之前，有的农户甚至会抛弃土地，躲避交税。2004年，国家实行税费改革，农业税全面取消。
“以前农民是不得不种地，但在农业税取消后，他们开始抢地种。”李国祥介绍，2017年，国家提出乡村振兴战略，以更好地解决“三农”问题。自此之后，中国农业的生产力及生产条件有了较大提升，农业抵御自然灾害的能力显著提高，粮食得以持续增产。在此基础上，种地改革稳步进行。
随着社会发展，关于种地又浮现出一些严峻的问题。李国祥认为，现阶段导致“谁来种地”问题的社会背景主要有两个特征：第一，随着科技进步，农业专业化程度越来越高，种地的门槛也相应变高，即只有会种地的人才能赚钱，不会种地就赚不到钱；第二，农村人口老龄化、高龄化趋势明显。
浙江财经大学经济学院副教授苏卫良于2021年发表的论文《未来谁来种地——基于我国农业劳动力供给国际比较及应对策略选择》中提到，随着城镇化速度加快，以青壮年为主的非农就业劳动者迅速增多，留守农村并继续从事农业劳动的以受教育程度较低的老年人为主。
根据第三次全国农业普查信息，当前农业劳动力基本是1990年之前出生，且以1960年之前出生的老人为主。苏卫良提出，假定农业劳动力从事的极限为80岁，且无进城农民工返乡务农的情况下，再过10年，即2030年，农业劳动力将会减少20%甚至更多；到2040年，60后将陆续退出农业劳动力市场；至于2050年甚至以后，80后也逐步退出，农业劳动力将会依赖于70后和80后在此之前所培育的后代能否继承农业生产，尤其是种植养殖大户家庭。
“农业老龄化在不同国家呈现加深趋势，说明随着经济发展水平的提高，农业劳动力老龄化是普遍且必然的趋势……需要针对不同年龄段、不同规模的农户有所侧重地选择职业技能教育和科技推广培训，以提升农民的专业技能水平。”上述论文中强调，在提高农民种粮的积极性方面，除了农民职业化措施外，还应不断完善并提高农村老人的养老保险和医疗保障水平，同时加大农村基础学历教育投入以及培养农业未来接班人。
南方周末记者查询多篇农业经济主题论文，“专业人才缺乏”是一个常被提起的字眼，农村劳动力素质较低，对新品种、新技术、新装备的接受能力不高，既懂技术又善管理的复合型专业人才严重不足。
调研报告中也解释，因为农村基层的薪金待遇、环境条件和发展空间与城市差距较大，大量涉农人才外流，涉农专业毕业生不愿到“三农”一线工作；专业技术人才紧缺，当前农业从业人员中，专业技术人才占比较少、老龄化严重，难以满足农业生产指导服务需求。
（IC photo/图）
“年轻人不愿回家种地”
根据第三次全国农业普查数据，2020年55岁及以上农业劳动力占比接近45%。针对“为什么年轻人不愿意种地”这一问题，调研报告提出，原因之一是生产成本逐年走高，种粮比较效益下滑。近年来，陕西省粮食生产成本年平均增长速度远大于粮食产值年均增长速度，随着生产成本的大幅度上涨和收入的小幅增长，粮食种植净利润和成本利润率总体呈现下降趋势，有时甚至处于亏损边缘。
种粮收益不断收窄抑制了农民的种粮积极性。《中国农村统计年鉴》数据显示，2012-2021年，中国稻谷、小麦和玉米三大主粮平均成本由2.03元/公斤上涨至2.33元/公斤，增长14.87％。2021年三大主粮每公斤平均出售价格为2.57元，较2012年仅增长7.21%，其中2016—2019年粮食的平均出售价格更是低于平均成本。
据南方周末记者在甘肃一地的观察，“年轻人不愿回家种地”已成为一种不用言说的常识，年轻人读书即是为了从农村走出来，不用再像父辈一样面朝黄土背朝天。即使在工厂流水线、工地打零工，也不愿回家种地，主要原因是“做什么工作都比种地挣钱”。
村里老人种的地也越来越少，一方面是中青年外出发展，家里劳动力不够；另一方面，这几年极端天气越来越多，西北长期干旱导致村里庄稼收成一年不如一年，加剧了弃耕外出的现象。一个很明显的例子是，以前，村里家中吃的面粉是将自家小麦拉到磨坊推磨而成，但近几年，不少人家一直在大超市购买面粉食用。
调研报告中也提到，陕西省农业基础设施普遍薄弱，抵御自然灾害能力不足。陕西省66.94%的耕地为旱地，耕地质量总体水平较低，且面对频繁的极端天气风险较大，加之机械化水平滞后，土地主体实力不强，服务水平相对滞后等原因，都进一步加剧年轻劳动力流失。大量青壮年劳动力为了获取更高的经济收入，选择外出务工。
与此同时，农业信贷融资困难、金融服务供给不足、补贴水平相对较低、农业发展激励有限都是打击农民种地意愿的重要因素。在调研报告作者调查的382位普通农户及91位种粮大户中，有51.6%的人认为补贴政策不能提高种粮意愿。
至于年轻人普遍不愿意种地的选择，李国祥分析，随着农业机械化的推进，农民种地已不如之前辛苦，“但在很多年轻人眼里，种地是没出息、没前途的，所以他们都不愿意干”。他认为，针对这一问题，社会不必过多担心，“他们终究有年老的时候，一部分人还会选择回归乡村，等他们觉得有参与建设乡村的必要了，回来一样能从事农业相关的工作”。
土地流转和社会服务化两条腿走路
“土地零散，是年轻人不回来的重要因素。”孔祥智告诉南方周末记者，小农户经营现象普遍，破碎的土地限制了生产规模，如果要把土地规模化，需要一家一户去谈判，难度很大。第三次全国农业普查数据显示，中国户均经营规模仅为7.8亩，小农户占农业经营主体的比重在98％以上。
“有些小农户因为土地租金太低，不愿意把地租出去，自己三心二意地种，这类普遍现象会影响国家的农业发展。”李国祥表示，现阶段，农业面临最主要的问题是竞争力不足，具体而言就是农产品价格偏高，成本偏高。如果大量耕地效率低的小农户把承包的土地退出来，让真正会种地的人规模化种植，就能推动土地成本下降。
2021年，《农业农村部关于加快发展农业社会化服务的指导意见》指出，大国小农是基本国情农情，人均一亩三分地、户均不过十亩田的小农生产方式决定了中国不可能在短期内通过流转土地搞大规模集中经营。
孔祥智介绍，中国在农业现代化道路探索中，发现规模经营要两条腿走路：一条腿走土地流转的规模化经营；另一条腿走社会化服务的规模化经营，利用现代农业技术装备的规模经营，以服务规模的扩大来弥补耕地规模的不足。
在调研报告中，也重点提及规模化经营土地。针对“如何吸引各类主体种地”的问题，要放活农村土地经营权。一是促进土地规范有序流转，在农户自愿、集体同意的前提下，加快推进农户间、承包农户与其他农业经营主体间转包、出租、互换、入股等方式流转土地经营权，实现规模经营，实现规模效益。二是需通过培养各类主体，实施新型农业经营主体提升行为，支持有条件的小农户加快成长为家庭农场，支持家庭农场组建农民合作社，引导农民合作社兴办企业，如此推动农村土地规模化、集约化经营。
“即便是土地流转规模化，也需要社会化服务。”孔祥智认为，相比土地流转规模化，社会化服务更重要。在他看来，种粮面临赔钱风险，经济作物种植技术水平又相对更高。年轻人即使是返回农村种地，大多也是农机户（从事农业机械化作业的农户），相对更需要技术和装备支持。
“真正种地太苦，也有技术限制。”孔祥智举了一个例子，“北京大兴西瓜瓜农年龄在70岁左右，瓜农都发愁再干几年干不动了怎么办。那是个技术活，不是说年轻人回来就能干的。”在这种情况下，为农业生产的经营主体提供各种服务，将先进适用的品种、技术、装备和组织形式等现代生产要素导入小农户生产，促进小农户和现代农业有机衔接，显得尤为重要。
2013年起，中央财政专门安排资金支持农业生产社会化服务，通过先服务后补助等方式，支持农村集体经济组织、农民专业合作社、农业服务专业户和服务类企业面向小农户开展社会化服务。2013—2020年，中央财政共安排支持农业生产社会化服务资金190亿元。
孔祥智介绍，由于土地流转价格较高，且根据相关规定不能转移种粮性质，农民种了粮食一旦挣不到钱就会撂荒，但参与农业社会化服务又能够获得项目补贴，“农民就很高兴，愿意纳入到这个项目里面”。
关于如何提高农民积极性，李国祥向南方周末记者补充，农业要素配置存在障碍，比较典型的是缺少专门针对农民的职业保险，也应当尽快设立，“有关农民职业的保障，各地政府也在尝试推进农业转移人口市民化，只是其指标比较少”。
2024年中央一号文件中也要求，完善农资保供稳价应对机制，鼓励地方探索建立与农资价格上涨幅度挂钩的动态补贴办法。扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，推进农业保险精准投保理赔，做到应赔尽赔。完善巨灾保险制度。李国祥说，各类保险固然会增加政府支出成本，但也可以从其他地方省出一些钱，减少部分产业的资金投入，“归根结底，种地改革还不够大胆，要把钱花在刀刃上，做一些让农民可及可感的实事”。
南方周末记者 郑丹 南方周末实习生 张永奇 蒋泓怡
