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2024年4月30日,在开鲁县建华镇一块“林转耕”的土地上,杨树被连根拔起。(南方周末记者韩谦/图)

整个“五一”假期,王志广都没休息。作为开鲁县政协副主席、林业和草原局局长,他要在岗,以应对当地可能发生的毁草开垦行为。

开鲁是位于西辽河冲积平原腹地的农业大县。2024年5月1日正午,气温已经超过20度,拖拉机正在田地间翻土,为种植玉米、红干椒做准备。

春耕时节,是一年中禁垦工作最紧张的时候。“特别是放假,老百姓见干部人少了,就偷摸开干”。王志广直言,在愈发严格的土地用途管制下,他们的压力很大。

2024年,压力更大。

先是国家林草局驻内蒙古专员办在4月9日到15日,赴开鲁督导了毁草开垦问题,要求“全面排查,加大打击力度”。

紧接着,一起“阻耕”事件成了网络热点。4月22日,抖音号“中国三农发布”发布了一条视频:开鲁县镇村两级干部挡在一台准备开工的拖拉机前——要种地,必须先交钱。双方僵持下,基层干部说出了“上边让我敛钱,我就敛钱”“别找我,我不懂法”等言论。一时舆论哗然。

无论是毁草开垦还是“种地交钱”,实则都是当地耕地面积增加带来的“麻烦”。

2021年8月26日,自然资源部公布了第三次全国土地调查(简称“国土‘三调’”)数据。内蒙古耕地面积由1.37亿亩增加到1.73亿亩,开鲁县的耕地面积则增加了近一倍,从204万亩变成了399万亩。

增加的原因在于,有农户承包草地、林地经过开垦后,被国土“三调”认定为耕地。但也有人承包的草地、林地性质没有改变。性质不同,意味着承包户收入的差异:耕地可以种植农作物,每亩每年产出上千元;而草地禁垦禁牧,基本没有收成。

原先村集体内的耕地承包状态被打破。有农户的耕地面积维持在此前的水平,只有两三亩,有的则一下变成了上百亩。如何平衡承包户、村集体与村民的利益,成了开鲁必须要解决的难题。

由村集体对新增耕地收取有偿使用费是解决办法之一,这是开鲁县新增耕地高效利用试点工作确定的原则,村镇干部催收“增补承包费”正因此而起。

对于开鲁等众多农业地区而言,第二轮土地承包合同即将于2026年开始大规模到期,要延包,新增耕地如何处置?试点正是要为此探路。

尽管发生了“阻耕”风波,王志广告诉南方周末记者,这项试点还将继续。

治理“四荒”,政府招商引资

“阻耕”事件发酵后,视频里的新闻当事人,开鲁县建华镇双胜村的承包户张文军成了远近的“名人”。

2024年4月26日,还有黑龙江齐齐哈尔的农户从七百多公里外,开车八个多小时赶到双胜村,他们与村集体也有土地纠纷,觉得张文军或许有解决的门道。

就在两天前,开鲁县通报,“确保不再有阻碍翻地整地、贻误农时等行为发生”。视频中出现的3名干部也分别受到处理,建华镇党委副书记纪云浩被免职,双胜村党支部书记杨华、村委会副主任华泽亮受到党内严重警告处分。

“现在已经可以下地干活了,钱的事儿,通过法律途径解决。”面对陆续到来的记者们,张文军开始有些不耐烦。

不过,听到有人提起网络上舆论的“反转”,他被说成了“外来资本家”,张文军情绪激动:“我们算什么资本家?”

在开鲁县的通报中,张文柱、张文林都不是双胜村村民,分别是通辽市科尔沁区、广东深圳籍。对此,张文军解释,他同张文柱、张文林是兄弟,原本都是建华镇六合村人,和双胜村相隔十里地,随着工作、生活的变化,陆续把户口迁出,“这算不算本地人?”

弟弟张文林早年出国留学,回国后在深圳经商,2000年前后,年收入就能达到四十多万。张文军则一直在村里养牛。

2004年,“大伙一凑,有钱出钱,有力出力”,三兄弟同几个亲属总共五六个人承包下双胜村的5600亩荒沼草甸子,“就是这么个家族企业”。

他回忆,当时开鲁县以“招商引资”名义引进奶牛场,治理“四荒地”,“还是有县政府领导引荐,锣鼓喧天地把我们请来了”。

所谓“四荒”,是指荒山、荒沟、荒丘和荒滩。1996年,国务院办公厅印发治理开发农村“四荒”的文件。其中提到,治理“四荒”,对控制水土流失,保护、改善和优化生态环境,加快农民脱贫致富,壮大农村集体经济等,都有重要意义。文件中鼓励合理开发利用“四荒”,“以治理保开发,以开发促治理”。

3年后,开鲁县实施“5150”治理工程,即5年治理150万亩荒沼。地处科尔沁沙地腹部的开鲁,全县总面积为44.88万公顷,其中沙地21.3万公顷,占总面积的47.5%。到1999年,全县还有10万公顷荒沼未得到治理。

“立足本地,面向国内外,招商引资,加大治理力度”。发表在《内蒙古草业》杂志上的“5150”实施方案显示,全县将沙沼划分为4个治理区,按照 “谁承包、谁治理、谁投资,谁受益”的原则,签订承包合同,承包期 30-50年。

张文军一家在双胜村承包的“荒沼草甸子”,属于北大沼治理区。按照他的说法,承包荒沼,还能解决牛的饲草供应。张文柱与双胜村委会签订的土地承包合同约定,自2004年3月20日起,承包村内荒沼草甸,用于兴建奶牛养殖场和饲草料种植。每亩每年承包费4元,承包期30年,总计67万元。

被突破的“三三制”

“这以前都是‘兔子不拉屎’的地方,牛一踩就是一个水坑,3块钱一亩也没人要。”提到收费的事,张文军表示理解不了。

他承包的5600亩土地里,有4650亩在国土“三调”中被认定为耕地。按每亩每年200元的标准,意味着他每年需要向村集体缴纳93万元。

平地、打井、施肥,都得自己来。2023年,张文军开始将其中三千多亩以每亩700元的价格往外承包。按照他的说法,每亩地投入上万元,还远没收回成本,“怎么一治理好,政府就开始收钱了?”

除了“外村人”张文军,更为普遍的,是本村村民承包荒沼。在与双胜村相邻的建华村,李峰家承包的500亩荒沼地,已历经两代人耕耘。

1995年,李峰的父亲与村委会签订5年的荒地合同,承包面积187亩。双方约定“三三制”原则,也即按土地面积,三分之一种树,三分之一种草,三分之一种粮。按照合同,要种粮,先得把树种齐,成活率要达到70%,完不成规定的,每亩地罚款40元。制度设计的初衷是,既能治理荒沼,也确保农民有收入。

合同到期后,李峰的父亲又续签了两次合同,承包期都是5年。到2011年,他与村委会签订的第四份合同中,承包的荒地面积扩大到500亩,每亩承包价8元。

打签下承包合同起,李峰一家人就搬到离村30里地外的荒沼上定居,与最近的邻居相隔二里地。要是回村,骑马车得一小时。直到2009年,北大沼才通电,在这之前,晚上只能用煤油灯照明,脸被熏得黢黑。

在还没开垦过的地方,仍能看到过去的痕迹——地面上起伏不平,有大坑,也有凸起的土包,高低处落差数米,半米多高的野草零星生长在上面。

要种庄稼,首先得平地。租铲车一小时的费用三百多,坑洼地带还得填土,填一车也要一百多元。灌溉没有水源,每一百亩就得打一眼井,花费六七千元,再把电拉到田里,又得花上万元。为了增加土壤肥力,粪肥也必不可少,买一车牛粪就是500元。

每年从土地里赚来的钱,又重新被填入土地。即便如此,在采用大水漫灌的年代,种子播下去能不能有收成,都得看老天爷脸色。直到近些年滴灌技术普及,收成才有了提高。李峰家承包的荒沼上,玉米产量从起初的亩产三四百斤,已提高到1500斤以上。

除了“三三制”的规定外,也有人签订的合同中将土地用作其他用途。例如,张文柱签订的合同是建养殖场。在六合村,一位村民与村委会的合同里,约定他承包的荒沼可用于栽种沙地葡萄和果树。

不过,在合同履行过程中,多数承包户都没有严格遵守约定。建华镇镇长皮玉志在接受媒体采访时坦言,“这么多年,老百姓将草地肥育成耕地付出了很多。考虑到这些实际情况,管理方面就不是很严格了。”

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2024年4月30日上午,开鲁县永胜村村民站在自家的杨树林前。这块林地在国土“三调”中被认定为耕地。(南方周末记者韩谦/图)

“所见即所得”

若按照“三三制”规定,李峰家承包的500亩土地,可用于耕种的是166亩,而在“三调”认定中,耕地面积有180亩。更有甚者,与李峰同村的一位村民,此前承包了572亩地,国土“三调”中被认定为耕地的就有近四百亩。重要原因就是他们对土地进行了改造。

在王志广看来,对土地的改造,是随着机械化的发展而展开的。“以前,农民没有什么经济实力,改造能力有限,后来生产能力提高,很多才超出了原先规定”。这也导致新情况集中在2019年国土“三调”后爆发。

“‘三调’的特点是‘所见即所得’。”开鲁县自然资源局局长戴纯武向南方周末记者解释,2009年“二调”时,以实地调查为主,影像判断为辅,地类认定参照规划用途,“不能说把林地用作耕地,图像上就按耕地呈现”。而2019年的“三调”则相反,影像分析为主,实地调查为辅,特点便是调查结果呈现土地利用的实时状态,“现状是什么样就是什么样,不管是不是合法”。

以“林变耕”的情况为例,“三调”土地分类标准规定,种植农作物为主,间有零星果树、桑树或其他树木的,也被列为耕地。

建华镇永胜村农民吴英在2018年新种下一批李树和沙果树。前几年,树苗还只有1米高,果树与果树的间距有5米,她在中间种下了一垄垄红干椒,这块林地就被认定成了耕地。

她怀疑,卫星影像可能只见辣椒苗而不见树,“树苗只有一根细杆子,红干椒虽然也不高,但朵大、叶密呀”。

当然,对吴英来说,“林地变耕地,那是好事”。得知自家的地成了耕地,她很快砍掉地里即将进入结果期的果树。

毕竟,种树的成效来得慢,杨树至少得种植20年才能变成卖得起价的木材,果树的成熟期也得四五年。改种红干椒,收成好的话,每亩地每年的收成有两三千元。

几家欢喜几家愁。建新村另一位承包了110亩荒沼的村民,耕地面积在“三调”过后仅剩下1.45亩,“都划成草地了,不让种,我啥也得不着。”他坦言,“肯定是认定成耕地合适。”即便再交200元一亩的费用,承包出去一亩地最少700元,自己还能剩500元。

为了阻止当地农民继续在草地上开垦,2024年年初,村干部们用开沟器在地上划出半米宽的沟壑,圈出了不允许耕种的草地,让草地与耕地有了更具象的划分。

2024年4月25日,南方周末记者在建新村的一块土地上看到,沟壑将其分成两部分:北边是耕地,允许种植庄稼;南边则是草地,私自开垦者可能构成非法占用农用地罪。但除去地类认定上的不同,从实际情况看来,南北两个地块并无差异。

“媒体没关注到的是,少地户、无地户觉得不公平。”在王志广看来,这部分人,又通常是“规规矩矩干,没有随意开垦土地”的人,自2023年来,开鲁毁草开荒行为增加的原因,正是来自于他们不平衡的心态:为什么有的人耕地增加了上百亩,而自己的土地被认定成草地?

中国裁判文书网显示,在开鲁县,2023年因毁草开荒,被判处非法占用农用地罪的就有5起。

58岁的杜某,小学文化,在承包“三三制”土地内耕种346亩玉米和葵花,其中有115亩天然牧草地,被判缓刑10个月,罚款11500元;54岁的王某,小学文化,非法耕种178.95亩,缓刑一年,罚款17895元……

“大家不要相信‘违法开垦林草地就可变为耕地’的社会谣传。”2024年2月,开鲁县政府下发了《致全县广大农牧民朋友的一封信》,提醒农牧民,全县的地类按国土“三调”为依据,“不要抱有侥幸心理”。

一半新增耕地,“上户口”要交费

新增耕地资源如何公平地分配,这成了必须要解决的事。

2024年4月3日,内蒙古自治区党委出台一号文件,指出要深化农村牧区改革,其中一项便是“选择10个旗县开展新增耕地高效利用试点”。

“矛盾最突出的肯定是我们这。”王志广说,开鲁是农区,与牧区不同,农区人口密度更大,人均耕地在“三调”后的不平衡也更为明显。2023年农历正月,自治区就到开鲁调研。在王志广看来,目前推出的政策,是化解矛盾“唯一的方法”。

在开鲁,对新增地块主要按两种情况处置:拱地头、平水坝、填沟渠等过于分散的新增耕地,优先交由原承包户经营,村集体收取有偿使用费;较大规模的单独新增耕地地块,村集体与承包户协商变更合同,协商不成的则通过法律途径收回统一管理。

“阻耕”事件发酵后,收费或是统一收回的做法是否合法成了讨论的热点。研究土地法的中国政法大学副教授蔡乐渭撰文指出,开鲁催收“增补承包费”于法无据。他认为,农村土地承包法及相关的法律法规中,没有任何条文规定农村土地发包方可以在承包期内,针对承包方因改良、开垦土地增加耕地而额外收取“有偿使用费”。

王志广并不认同这样的观点。他认为,所谓荒沼、沙沼,并非严格意义上的土地分类标准。例如,张文军一家承包的“荒沼草甸子”,虽说在那时的确“荒着没人动”,不过,在1999年国土“一调”时,地类已经被认定为天然牧草地。在这类地块上种植农作物,已经违反了草原法有关“禁止开垦草原”的规定。

在戴纯武看来,新增耕地“增补承包费”,更准确的说法是“重新发包费”。除了“收钱”,更重要的给新增耕地一个合法身份,让经营管理模式与“耕地”性质相匹配,也能享受与之相关的土地政策。

他打了个比方,就像孩子还没上户口,在国家层面上,还是“黑户”。这次试点,是给新增耕地一个“上户口”的机会,“承包户在耕地上种庄稼,但拿的是荒地、林地、草地的合同,你觉得合理吗?”

“也不是所有的新增耕地都要收费。”王志广说,开鲁县新增耕地近200万亩,经乡镇核定,能收费的是103万亩。近一半是不用收费的新增耕地,大多是此前“三三制”合同中已约定允许开发为耕地的面积。

戴纯武解释,这次试点更深层次的意义在于,为第二轮土地承包到期后的延包作准备。要是拿着过去的非耕地合同,“怎么把延包落实下去?”

回溯事件的根源,村民们对此事的不解源于不知道要交的到底是什么钱。多位承包户表示,他们向村干部询问过是否有相关的政策文件,但都未能看到。也因此,他们对这笔钱的解读成了——“见着我们的地变好了,政府眼红了。”

交了钱的村民,在解释自己交钱的缘由时,大多是因为“不交钱不让种地”。2024年4月24日上午,一位农机手还在村民群内发布消息,“不交钱我旋地要扣车的,村上通知我的,不要为难我,我这老害怕了。”建华镇一位村干部也未能解释清收取这笔钱的依据,“搞不懂。但我是村干部,得起带头作用嘛。”

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开鲁县建华镇永安村一村民向村委会交了3年的新增耕地增补承包费。每亩地每年220元,交费方式为现金20元加转账200元。(南方周末记者韩谦/图)

“账是算不清的”

在建华镇,不同行政村的收款进度不同。2024年4月26日下午,南方周末记者从双胜村村干部处获悉,缴纳这笔费用的承包户占八成。而前述建华镇一村干部则表示,村上这笔钱的缴纳比例只有20%。

各村收费标准的不一致也带来了不公平的感受:有的村子规定每亩交费200元;有的交100元;有的则是220元,还要求“20元交现金,200元可以转账”;还有的允许先交100元,再打100元欠条。一次性缴纳时间也不同,有的村子要求一次性交齐3年的费用,也有的允许每年一交。

新增耕地增补费用,到底该收多少钱?王志广觉得,200元一亩的标准相对合理,“承包出去每亩最少也有七八百,对老百姓利益没有造成过多的影响”。不过,他也表示,具体收费不是政府管理的范围,而是由村集体决定。

收取的费用,最后也由村集体管理。南方周末记者获得的一份《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》规定,原则上村集体预留20%以上,剩下的用于村集体成员分红。

中国农业大学土地科学与技术学院副教授王健认为,这笔费用该怎么收,必须根据具体情况处理,不能一刀切。合同如何规定、土地性质是否发生了变化、土地开发过程中谁做了贡献,以及在这个过程中是否有人的权益受到损害,都需要纳入考量,“解决历史遗留土地问题任何措施方法都难说对错,只能说多方相互的权益要共同保障”。

“收100块合理还是收200块合理,没有规定标准。”中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明也认为,地类性质改变,有承包户的历史性投入,也要考虑未来收益的增加,“账是算不清的”。这需要双方坐下来协商,“就像买菜一样,能成交,我们认为这就是合理的”。

在陈明看来,土地底数不明确,历史账目不清晰,国家层面也难以出台指导性的规范文件。对于开鲁的试点,他认为,“一定要慎重”,这“不仅是考虑合理合法,还要考虑基层治理稳定问题”。

对承包户来说,不愿交钱的另一个原因是,第二轮土地承包到期后,这块土地自己打理了十多年的土地,还属不属于自己?他们此前与村集体签订的林地、草地合同,不少承包期要在十多年后才到期。而重新完善的耕地承包合同,则约定到2026年到期。

王志广告诉南方周末记者, 即便是交了钱的承包户,目前愿意重新签订耕地合同的也并不多。

按照农村土地承包法,集体经济组织成员有依法平等地行使承包土地的权利。也就是说,农村土地应当在组织成员间平均分配。那目前部分人拥有的大量新增耕地,将如何处理?

“说到根上,谁都想要地”。王志广说,那就得看国家政策了,“那时候还会有相对公平的方法。”

对开鲁而言,有效化解新增耕地带来的“麻烦”,仍是一个未完成的难题。

(文中李峰、吴英为化名)

南方周末记者 韩谦 南方周末实习生 程嘉欣 杨笑


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