金融工具

美国通过设立联邦、州、市三级政府基金，提供多项公共金融工具，出台多项法规鼓励企业与社区积极参与等措施，有效促进这些项目的运作。

一是超级基金。“超级基金”由政府财政投入和特定环境税收收入共同构成，成立五年后共投入16亿美金，用于清理废弃或不受控制的危险废物场所，并建立了“国家优先名单”项目。

2015-2018财年的美国国家优先目录名单项目（NLP）分布

数据来源: SUPERFUND: Transforming Communities，Accomplishments Report | FY 2018

二是公共金融工具。具体包括：棕地评估补助金为棕地清查、规划、环境评估和社区推广提供资金等等。棕地循环贷款基金提供低息贷款，棕地工作培训补助金为棕地社区居民提供环境培训，棕地清理补助金为某些具有规划绿地、娱乐或其他非营利用途的物业的清理活动提供直接资金，棕地区域规划赠款为社区研究、规划和制定实施战略提供资金。

公共金融工具的资金激励方式

图源：澎湃新闻

鼓励企业参与

纽约市政府通过出台《纳税人减免法》《小企业责任减免与棕地复兴法》等法律文件，稳定州棕地清理项目提供的税收抵免，为保障性住房和工业发展项目提供税收抵免通道，降低棕地的清理成本，尤其鼓励尚未清理的棕地向有能力的私人和企业出售，鼓励企业力量参与棕地治理与再开发。

案例：Norman Towers项目

项目概况：改造前土地与房产是空置的，清理需要挖掘超过11000吨土壤和两个地下泄漏的储油罐需要清污。

规划手段：将地块划入到城市规划One New York项目库中，享受到项目土地清理的税收抵免，降低棕地的清理成本。采用综合性的规划方法，将住宅、商业、休闲等多种功能融合在同一项目中。

激励政策：该项目获得10万美元的环境调查和清理资金，同时建造的保障性住房由纽约市住房发展公司提供免税债券融资和低收入住房信贷，纽约州住房和社区更新向其提供州级低收入住房贷款，还可以获得住房发展公司和纽约住房保护与开发公司补贴的资金。

闲置土地（空地）改造为住宅

——哈德逊广场项目

纽约的闲置土地是指未被利用或未被充分使用的土地，具体包括空地、废弃的工厂或仓库、废弃的停车场、未开发的空地等不同情况。由于大量空地为私有物业，难以推动建设，很多闲置地块面积太小，无法达到具有一定投资收益的建设规模。

项目概况

哈德逊广场地区位于纽约曼哈顿，改造前该广场曾是制造商的“家”，主要由汽车修理厂、停车场、空地和铁路站场组成。过时的分区加上西部地区滞后的公共交通和通勤铁路，导致该地区经济发展停滞。

规划手段

一是通过识别并评估城市中的空地，优先将其用于可负担住宅的建设，这些空地可能包括废弃的工业用地、闲置的政府土地或私有土地。

二是土地利用规划强调紧凑发展，通过提高土地密度和混合使用来最大化土地利用效率，同时减少对周边土地的压力。如哈德逊广场更新改造中，通过“节点＋交通走廊”的规划模式、土地的复合使用与立体化开发使得区域城市空间更加紧凑，区域发展逐渐呈现可持续化。

激励措施

一是容积率奖励，哈德逊广场开发主体利用闲置用地建设经济适用房可获取额外容积率。

二是资金支持。哈德逊广场更新采用“价值捕获融资”模式，获得初期启动资金，具体渠道包括政府债券、银行、证券、私有机构投资等，此外，纽约市政府专门成立哈德逊广场基础设施公司发行收入债券，同时监督项目的成本控制；哈德逊广场开发公司则主要负责项目的具体实施与运营。

案例：

克林顿区域和哈德逊广场的包容性住房奖励

克林顿包容性住房奖励 ：通过建设指定的保障性住房获得额外容积率，并可与剧院相关奖励合用。

哈德逊包容性住房奖励 ：在指定区域内开发建设，通过区划决议确定可转移的最大容积率。

图源：【国际城市规划】1673-9493（2022）02-0138-12 纽约哈德逊广场城市更新的多元策略与启示（Strategies and Inspirations from the Regeneration of Hudson Yards in New York）

（2）中心城区衰败地带更新，植入工商业空间，提升经济活力

纽约滨水区更新改造由于“绅士化”问题而引至批评，迫使城市更新和规划转向强调可负担住宅、产业及社区就业为目标的综合开发策略。对于这类空间，一方面强调功能的混合利用，还尽量保留保障工业发展空间，让制造业回归都市。

中心城区街区混合功能改造

——埃塞克斯十字更新项目

项目背景

该项目位于纽约下东区，北侧连接经济中心曼哈顿，是纽约大都市核心区域。项目改造前是一个废弃了45年的区域，主要用于临时仓库和停车场。

埃塞克斯十字区位

图源：搜狐

功能改造

项目总建筑面积约20万㎡，由10栋沿街建筑组成，保留了具有80多年历史的埃塞克斯街市场，将其作为社区的文化和活力中心，同时提供了丰富的公共空间，如美食市集、保龄球馆、影院等。几乎每栋建筑都包含居住、办公、商业、文化、屋顶农场、公共服务设施等多种功能。

案例：埃塞克斯十字项目的功能混合利用

居住空间：居住约占总体量的60%，采用租售结合模式分批投放市场，商品房和经济适用房的比例约为1：1，并且经济适用房中约20%专属于低收入老年人。

办公空间：有34万平方英尺的办公空间对外出租，适配龙头公司、快速增长公司、需要孵化的小微企业等不同阶段需求。

娱乐/商业空间：以地下及裙房的商业承载多元化的餐饮、零售、超市、娱乐、文化等空间，并对小铺小摊位提供租金优惠支持。

楼上居住，楼下办公：2层公共空间设有居住及办公的转换梯，也可乘商业电梯通达商业各层，职商住一体。

图源：网易

具体做法

一是混合功能的更新改造。 “埃塞克斯十字”项目中除了确定保障住房最低比例和分布要求、区内商业类型与规模比例和分布要求、地块功能多样性要求等，允许在主要街道周边进行混合用途的开发以鼓励社区零售发展。

二是多方合作的运作模式。项目组织由社区委员会牵头，集合本地社区、非营利社区组织、私人开发商和投资机构、以及公共机构等四方力量，在项目开发的各阶段共同合作推进项目落实。构建“开发商+社区合作伙伴”的运营方式。

三是资金平衡的分期开发。先开发能够带来大量现金流的出售型住宅，稳定回款；再开发大型商业和公共设施，扩大社会认知度；充分考虑基地拆建难度、运营管理成本等，先打造项目整体形象，再后置逐步解决难开发、对整体形象贡献小的地块。

滨水工业带的更新活化

——布鲁克林戈瓦努斯更新项目

项目概况

戈瓦努斯社区位于纽约市布鲁克林区戈瓦努斯运河边，改造前这里是工业地区。但随着运河工业衰落，该片区也逐渐成为污染严重的棕地。

改造内容

一是通过“超级基金项目”，对该区域的早已被污染的河道进行清理与治污。

二是申请为棕地机会区，鼓励地方、州、联邦机构、社区团队、私营部门合作参与一起投资改善地区。

三是将该片区的用地改造为兼容工业、休闲娱乐、提供保障性住宅的混合用途地区，划定了一片工业商业区，占总面积的31%用于工业、商业发展。

支持举措

一是工业商业区的入住企业可获得税收抵免，在原有的规划指标基础上，开发商可通过承诺建设制造业空间，换取土地用途调整和增加开发强度；或开发商通过申请，减少原工业用地规划要求的停车和装卸空间指标。

二是运营模式方面，对于位于产业经济区内的市属的滨水地区资产，政府通过加大财政投入，由政府直属机构纽约市经济发展公司作为开发主体进行运营，一方面进行基础设施改造和公共空间整治提升，另一方面为选择迁入IBZ的制造业公司的员工提供税收抵免。

三是资金支持方面，纽约市设立了专项基金为租赁和管理这些工业空间的企业和社会组织提供贷款，利用公共投资撬动市场投资，多渠道筹集开发资金，在推动新都市制造业发展的同时实现滨水工业区的更新。

03经验借鉴

纽约作为高密度大都市对低效用地的再利用实践中，注重要解决可负担居住空间的不足、产业流失和经济衰退等问题，通过低效用地改造提供保障性住房、为都市制造业回归提供产业空间成为纽约低效用地改造的主要方向，其经验做法也为广州作为大湾区超大城市未来对低效用地的利用提供借鉴：

一是在利用低效用地提供可负担住宅方面，广州早期保障性住房建设布局在用地成本低的偏远地区，而配套设施及环境往往不及商品楼盘。借鉴纽约做法，为保障社会公平，纽约要求开发商对保障性住房的区位、建筑质量、条件等与商品房一致，避免出现社会隔离现象，并对开发商参与低效用地改造时配建20%或以上的保障性住房，而开发商可以获得相应的容积率奖励、税费减免等优惠，以此提高开发商积极性。

二是对于中心城区等老旧厂房、滨水地带等低效用地的改造，应警惕全面“绅士化”做法，避免一味地改造为高层CBD、酒吧街等重商业、高消费空间，可学习纽约对于中心城区的低效用地改造，一方面更强调保留制造业发展空间，另一方面在服务业中更注重吸引、留住小商小贩来营造生动的生活场景，通过对低效用地改造将居住、商业、工业、公共空间等不同功能空间综合配置实现职住平衡和更多元、活力的街区。

参考资料：

[1]【UPDIS城市发展与土地政策研究所】城市案例｜纽约如何利用城市存量土地建设可负担住宅

[2]【清华新型城镇化研究院】高密度地区解决土地问题的启示：纽约城市规划中的土地开发与利用

[3]【澎湃新闻】纽约的棕地治理策略及启示

[4]【澎湃新闻】纽约如何利用城市存量土地建设可负担住宅

[5]【搜狐焦点】国际经验丨纽约推动城市存量土地开发建设的政策行动

[6]【城市借鉴】纽约的可负担住宅及住房新政

[7]【国际城市规划】：1673-9493（2022）02-0138-12 纽约哈德逊广场城市更新的多元策略与启示

[8]【国际城市规划】期刊精粹 | 新都市制造业驱动下的城市更新实践——以纽约滨水工业地区为例

[9]【全球城市网】李珊珊、钟晓华：新都市制造业驱动下的城市更新实践—以纽约滨水工业地区为例

[10]【上海城市管理】纽约商务改善区更新经验及对上海的启示

[11]【CSUC智慧城市领航】大都市核心区混合功能社区更新开发中的营造策略——以纽约“埃塞克斯十字”项目为例