借鉴优质村庄规划经验材料_优秀村庄规划案例_村庄借鉴优质规划经验材料

当前,我国各地都在积极探索如何编制实用性村庄规划,并相继发布了一系列村庄规划导则。笔者基于国内已发布的十个省(市)级村庄规划导则的研究,通过对其规划内容进行要点梳理与横向比较,发现以下特征:

一是十个省(市)均明确要求,村庄规划应包含村庄分类引导、国土空间布局与用途管控、耕地与永久基本农田保护、国土空间综合整治和生态修复、产业发展布局、基础设施和公共服务设施规划、近期建设与行动计划等内容;

二是北京、江苏、海南、江西、河南等七个省(市)明确提出,应包括村庄居民点布局、历史文化保护、农房建设管理等内容;

三是江苏、福建、安徽、江西四省提出应包含农村人居环境整治措施。

通过对以上省(市)村庄规划导则编制内容的研究,结合在江西省省级试点村庄规划的编制实践与思考,笔者认为编制实用性村庄规划,应树立“政府管用、村委好用、村民实用”的目标,可以从全域管控、村庄建设两个维度,总结、提炼编制实用性村庄规划的八大策略(图5)。

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图1 实用性村庄规划编制体系

1、 刚性与弹性相结合的全域管控维度

☞ 1.1 划定村域“三生”空间的管控边界和用途分区

采用“多规合一”的规划编制新方法,统一工作底图,坚持底线思维、保护优先的原则,结合上位规划的管控要求,对村域国土空间实施分区分类管控,优先划定生态保护红线、永久基本农田保护线、建设用地开发边界线三条控制线,强化刚性管控。

同时划定生态空间、农业空间、建设空间,优化国土空间用地布局,明确主导功能与用途分区,在建设空间内实行“详细规划+ 规划许可”的管控方式,合理引导乡村各项建设活动;在生态空间和农业空间内采用“约束指标+ 分区准入”的管制方式,统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作,满足“政府管用”的要求。

例如江西省余江区霞山村省级试点村庄规划,以“双评价”为基础,划定村域“三区三线”,其中,生态空间面积为181.93 公顷,农业空间面积为1 506.27 公顷,建设空间面积为69.80 公顷,最终实现村域范围内“三生”空间和用途分区的“一张图”管控(图6)。

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图2 霞山村“三区三线”划分

☞ 1.2 细化村庄分类管控原则与策略

《国家乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》将自然村划分为城郊融合类、特色保护类、集聚提升类、搬迁撤并类四种基本类型,而我国乡村地区社会经济发展阶段的不同,导致类型多样,差异巨大。

因此,为便于更加精准地对各类村庄进行规划管控和建设管理,须进一步细化四种村庄基本类型的具体空间管控要求与策略(图7)。

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图3 村庄分类空间管控指引

(1)城郊融合类。按照“城乡融合、共建共管”的原则,推进城乡“空间融合、产业融合、设施融合”,综合考虑就地城镇化和村庄发展需求,允许一定规模的新增建设用地。

(2)集聚提升类。为突出重点,打造精品,进一步将聚集提升类村庄细分为重点提升类和一般提升类。重点提升类遵循“总量管控、边界管理”的原则,允许一定规模的新增建设用地,并且不得突破建设用地的上限指标;一般提升类遵循“总量不增、边界不变”的原则,不允许调整建设用地边界,村庄边界内允许原拆原建。

(3)特色保护类。传承“乡愁、乡风、乡貌”,统筹村庄保护与发展的关系,遵循“保护优先、总量管控、建管一体”的原则,适当增加建设用地,在划定建设用地边界内,允许通过空间整合进行建设用地范围的调整。

(4)搬迁撤并类。遵循“近远结合、逐步搬迁”的原则,不得以任何名义增加建设用地用量及突破现状建设用地边界,近期无法搬迁的村庄,须保障村民生产生活所需的最基本的水、电、环卫等基础设施,以及急需的危房改造需求。村庄搬迁原则上由政府主导,根据农民意愿,采用土地置换等多种方式和措施,逐步引导村民向集中新建居民点或城镇搬迁、聚集。

☞ 1.3 实施乡村全域土地综合整治

2019 年12 月,自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》,提出“以乡镇为基本实施单元,整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复,优化生产、生活、生态空间格局,促进耕地保护和土地集约节约利用,改善农村人居环境,助推乡村全面振兴”。

本文基于“山、水、林、田、湖、草是一个生命共同体”的理念,提出乡村全域土地综合整治的三点策略:首先,按照“田成方、树成行、路相通、旱能灌、涝能排”的原则,推行高标准农田建设、耕地提质改造等农用地整治;其次,基于“新增—腾退”挂钩的原则,以改善人居环境为目的,开展建设用地复垦、低效用地再开发等农村建设用地整治;最后,实施废弃矿山综合治理、河流水系治理等乡村生态环境整治与修复。

例如江西省余江区霞山村省级试点村庄规划通过农村建设用地整治,腾退农村建设用地面积达3.94 公顷,占农村建设用地总面积的11.86%,同时推进了331.28公顷高标准基本农田建设(图8)。

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图4 霞山村土地综合整治规划

☞ 1.4 探索宅基地建设管控模式

2020 年6 月30 日,中央全面深化改革委员会审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》,指出“深化农村宅基地制度改革,要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”。

村庄规划作为乡村地区的详细规划,是宅基地建设与管理的法定依据。基于2019 年7 月江西省委印发的《关于应用推广余江宅改经验,做好规范农村宅基地管理工作的通知》,笔者认为乡村地区的宅基地建设管控可遵循以下三点原则。

首先,遵循“一户一宅、面积法定”原则。村集体成员家庭中只有一个儿子的立一户,父母原则上与儿子合并一户,只能有一处宅基地;有两个儿子且均满22 周岁的立两户,可拥有两处宅基地;出嫁的女儿原则上不能继承父母的宅基地,但若女婿入赘,女儿可拥有宅基地的继承权。

在保障村民居住需求的基础上,控制宅基地面积(如每户居住面积为120~180 平方米),建新必须拆旧,引导原址改建。

其次,建立宅基地有偿使用制度。改变过去宅基地无偿使用的方式,探索建立阶梯式的征收标准,具体分两种情形进行实施:

一是现有“一户多宅”和“一宅超面积”,且不选择退出的。结合各自然村实际,协商确定起征面积标准(如每户240 平方米),实行阶梯式累进制收取有偿使用费(例如超过标准面积50 平方米,每年每平方米收取10 元的有偿使用费,超过标准面积51~100 平方米,每年每平方米收取15 元的有偿使用费,以此类推,有偿使用费可采取逐年缴和几年累计缴的方式)。

二是申请增量宅基地建房的。根据宅基地区位、基础设施投入、收储成本等情况,实行“择位竞价”进行分配(例如按照每平方米100 元的基准价,价格最高不得超过1 000 元/ 平方米),符合申请条件的村民都可以参与竞价。

最后,建立宅基地退出机制。根据不同情况,可采取三种宅基地退出方式:一是无偿退出,主要是针对闲置废弃的厕所、畜禽舍和倒塌无覆盖的建筑物或构筑物;二是有偿退出,适用于“一户多宅”的多宅部分(如住房按建筑面积每平方米50~200 元补偿,杂物房、厕所、厨房等辅助用房按占地面积每平方米20~50 元补偿);三是流转退出,对“一户多宅”应退出“多宅”房屋完好的,鼓励其在集体经济组织内部成员间流转、置换、出租,但必须符合《土地管理法》和村庄规划的要求。

2、目标导向与问题导向相结合的村庄建设维度

☞ 2.1 破解“人、地、钱”瓶颈,发展乡村特色产业空间

产业振兴是解决乡村问题的前提,是落实乡村振兴与精准扶贫战略的重要抓手,产业振兴的前提是解决“人、地、钱”的瓶颈。

首先,应积极引入大学生、退休干部、企业家等乡贤返乡创业。

其次,通过开展土地综合整治,创新乡村地区供地模式,破解乡村产业发展用地难题,例如浙江、广东地区试点的“点状”供地。

最后,吸引社会资本,成立村企合作社,共同推进乡村特色产业发展。例如江西省贵溪市唐甸村省级试点村庄规划, 通过深入挖掘谷酒、药、书院、民俗四大传统文化,打造“酒香夏家”“忘忧黄花”“生态曹家”“乡居付家”四大精品主题,塑造特色化、差异化的乡村旅游品牌。

同时采用主题农场的产业模式,吸引乡贤返乡创业,建设油茶园、忘忧药园、四季花田等乡村特色产业空间(图9),通过文旅融合,以旅带产,以产促农,最终实现农业强、农村美、农民富的乡村振兴新使命。

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图5 唐甸村产业布局规划

☞2.2 传承与创新乡土文化、建筑和景观

乡村振兴,既要塑形,也要铸魂,如果说乡土文化是乡村的“魂”,那么乡土建筑和景观就是乡村的“形”,将乡土文化、建筑、景观有机融合,是传承与创新乡村文化与风貌的关键,是践行“新乡土建造”的重要内容。

首先,传承与创新乡土文化,必须深入挖掘农耕、民俗、非遗、家风、家训等乡土文化;

其次,传承与创新乡土建筑,须保护传统村落和建筑,采用新的建造工艺和节能环保技术,推广地方材料,限制建筑体量,建筑宜采用坡屋顶,同时适应现代生活需求;

最后,传承与创新乡土景观,应就地取材、旧物利用,可使用农具、陶罐、石磨、猪槽等元素造景,体现景观的乡土性、趣味性和艺术性。

例如江西樟树市彭家古村村庄规划通过弘扬赣中民俗文化、老表手艺,创新修缮、利用古村建筑群,很好地保护与传承了传统古村落。

☞ 2.3 完善公共设施,构建乡村社区生活服务圈

乡村社区是实现乡村振兴战略的基础空间载体,相比于城市社区集中式、标准化、品质化的配套需求,乡村社区具有生产生活一体化、服务群体分散、差异化巨大等特征。

因此,须遵循多元、灵活、均衡的配套原则,更加注重乡村社区在生产、生活、生态、文化、旅游等方面的有机融合。笔者在江西省省级试点村庄规划编制实践中,因地制宜地提出构建“1+12+N”的乡村社区公共设施配套模式(图10),“1”,即1 个乡村社区生活服务圈,“12”是指一般行政村配套污水处理设施、垃圾转运设施、公共厕所、村委会、文体活动设施、卫生室、便民超市、乡村书屋、幼儿园、公交站点、网络设施、金融网点12 项基本公共服务设施,“N”是指根据不同的村庄分类和发展需求进行设施配套,如村史馆、民俗体验馆、养老服务设施、小学、游客服务中心、农家乐、乡村民宿、晒谷场等。

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图6 乡村社区公共设施配套模式

☞ 2.4 多方参与,搭建乡村规划建设共同体

以“共谋、共建、共治、共享”方式,由村民、村委会、地方政府、设计师、社会力量五方联动,搭建乡村规划建设共同体( 图11)。

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图7 乡村规划建设共同体模式

以问题为导向,发挥村民和村委会的主体作用,以村庄规划为引领,将主要内容融入村规民约中,推广乡村规划师制度,积极引入乡贤、企业等社会力量,激发乡村地区建设与发展的内生动力,共同推动乡村振兴。


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