以示范带为“动力引擎”推动城乡区域协调发展

——郴州市建设西河乡村振兴示范带的实践探索

湖南师范大学中国乡村振兴研究院课题组

编者按：推进城乡区域协调发展是扎实推进共同富裕的必然要求，是实现中国式现代化的重要支撑。湖南师范大学中国乡村振兴研究院陈文胜等调研发现，郴州市以打造西河乡村振兴示范带为“动力引擎”推动城乡区域协调发展，取得较好成效，其创新做法可以归纳为：统筹区域规划，着力打破壁垒推动城乡要素顺畅流动；彰显乡土特色，着力品牌引领推进产业融合发展；凸显湘南风貌，着力生态文化赋能留住田园乡愁；突出党建引领，着力创新提升乡村基层治理效能。在此基础上，提出以县域城乡融合发展为取向，强化区域政策体系建设；以区域内产业一体化为目的，构建优势互补分工体系；以挖掘乡村沉睡资源为举措，加快人居环境提质升级；以共融共享共建善治为目标，形成全面协同有效措施；以因地制宜分类推进为原则，探索可持续发展新路径等启示。现刊发主要观点供参阅。

习近平总书记强调，“要全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面”，为全面开创中国式现代化建设新局面明确了战略路径和方向。调研发现，近年来，郴州市积极学习借鉴浙江“千万工程”经验，突出城乡统筹、融合发展，打破地域界线，推进西河沿线4个县（区）、9个乡镇（街道）的52个行政村联动发展，打造西河乡村振兴示范带，促进乡村之间资源共享、抱团发展，取得了良好成效，积累了全面推进乡村振兴的有益经验，探索了促进城乡区域协调发展的有效路径。

一、成效：以“示范带”的振兴辐射带动全域乡村振兴

西河乡村振兴示范带以流域为单位，以村为节点、以镇为枢纽，串点成线、连线成片、集片成带，初步构建起乡村产业集聚发展、乡村建设提档升级、乡村治理效能提升的良好局面，以“带”的振兴辐射带动了全域乡村振兴。

1.特色化融合化互促提升乡村产业发展新动能

依托西河沿线自然生态条件和农业产业基础，推动农业提质增效，培育了“栖凤渡鱼粉”“郴心郴意”“永兴冰糖橙”“华塘草莓”“桂阳五爪辣”等一批特色农产品品牌。2022年，种植蔬菜1.9万亩、柑橘1.5万亩、草莓1.2万亩，建设市级及以上现代农业特色产业园6家，建成粤港澳大湾区“菜篮子”生产基地16个；农产品加工企业达到20家，开发生产了栖凤渡鱼粉速食泡面、桂阳五爪辣辣酱、黑米酥等深加工产品。以建设“知名乡村休闲旅游目的地”为目标，打造了吴山村“小龙虾”、华塘“草莓小镇”、栖凤渡“鱼粉小镇”等一批产业融合发展的特色村、镇，开发了和谐村星空露营、朝阳村梨山庭院、官溪村雅溪游乐、瓦灶村农文旅融合发展产业基地等休闲项目，西河成为市内外游客打卡热门地。产业发展有效促进村集体经济壮大和农民增收，2022年，西河沿线52个村集体经营性收入合计同比增长167%，集体经济薄弱村全部消除；农村居民人均可支配收入是全市平均水平的1.3倍；城乡居民人均可支配收入比缩至1.58（全市为2.04）。

2.宜居宜业宜游共进开拓乡村建设新境界

持续推进农村人居环境整治提升五年行动，特别是今年以来抢抓承办第二届湖南旅发大会契机，全域开展城乡风貌提质，深入推进村庄洁化绿化美化亮化净化序化“六化”，结合“唤醒老屋”行动，促进乡村基础设施建设与村庄微改造、精提升，营造传统湘南民居特色乡村风貌。近些年，以较少投入累计建成旅游公路（步道）251公里、旅游厕所70余座、驿站8所、完成供水工程养护项目297处、农田水利基础设施项目177个。累计拆除违建房危房旧房杂房空心房残垣断壁1.5万余间（处），腾挪空间85.4万平方米，建成小菜园、小果园、小花园、小游园“四小园”面积39559平方米，成功创建34个美丽屋场、21个省级美丽乡村示范村。

3.自治法治德治结合构建乡村治理新格局

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系，坚持把自上而下的“浦江经验”和自下而上的“枫桥经验”结合起来，建立健全领导干部下访接待群众工作机制，着力建设“一站式”矛盾纠纷排查化解系统——“百姓解忧站”，不断推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基础。2022年，苏仙区许家洞镇获评省级乡村治理示范乡镇，北湖区月峰村、桂阳县正和村、永兴县堡口村3个村获评省级乡村治理示范村。桂阳县和谐村实行微信打卡、视频连线“云端”自治，解决“户散人出难管”的乡村治理痛点，收集“百姓留言”“群众金点子”654条，解决群众诉求456件，让村民成为乡村治理的参与者、受益者和评判者。永兴县堡口村开展“我为乡村振兴办实事”活动，引导村民投工投劳，村民自筹资金达60余万元，达成了“公共区域村里投，庭前院后自己做”的广泛共识。桂阳县正和镇选聘15名专业律师、驻村干部、村干部组团开展“法治下乡”服务，实行“干部下沉、律师下派、远程下单”，成功解决项目建设、民事纠纷等法律问题和历史遗留问题。北湖区率先成立全市首家“乡贤馆”，建立三类乡贤人才库，在库乡贤242名，协调解决问题105个，引进产业项目6个，计划总投资9.98亿元。

二、做法：以“示范带”的行动推进城乡区域资源优化配置

郴州按照“一年打基础、两年有突破、三年见成效”的要求，量身制定西河乡村振兴示范带建设三年行动方案，推动乡村发展、乡村建设、乡村治理持续向纵深迈进，形成了一系列行之有效的做法。

1.统筹区域规划，着力打破壁垒推动城乡要素顺畅流动

统筹推进沿线村庄规划编制工作，强化土地、资金、人才等要素保障，推动县域城乡融合发展。合并连片编制村庄规划，强化西河流域统筹发展。在市级层面成立高规格的示范带建设领导小组和项目协调指挥部，打破城乡壁垒、区域壁垒和行业壁垒，坚持生态、产业、用地、设施、文化等“五个统筹”，按照区位条件相似、发展基础相当、主导产业相近的原则，推动镇村联编、片区联动，实行“多规合一”，有效整合沿线村庄特色资源。探索全域土地综合整治，强化城乡发展用地保障。在拆除整治后的土地上因地制宜建设“四小园”和文体活动场、停车场等设施，积极开展复垦复耕，腾挪空间用于乡村建设。较为突出的如永兴县堡口村通过“三带动”模式，归集了土地近1700亩，为产业发展提供土地。优化财政资金支出方式，拓展社会资金筹措渠道。通过“大专项+业务清单”等方式统筹涉农资金，采取财政保障一点、资源开发一点、金融支持一点、企业投资一点、社会投入一点“五个一点”方式筹措建设资金。2022年沿线累计整合涉农资金近3亿元，民营企业捐资690万元，农民筹资1000余万元，乡贤捐资1670万元。通过多方聚才、悉心育才、环境留才，引导各类人才向乡村集聚。出台“人才新政52条”，制定《郴州市支持返乡入乡创新创业促进乡村振兴和县域经济高质量发展若干措施》，2022年共向沿线村派出第一书记52名、工作队52支、工作队员158名；向四个县区派出科技特派员188名。

2.彰显乡土特色，着力品牌引领推进产业融合发展

依托西河沿线特色资源优势，完善农产品全产业链，贯通产加销、融合农文旅。深挖优越乡土资源，做好“土特产”文章。重点发展优质稻、蔬菜、水果、烟叶、楠竹、养殖等优势特色产业，新建一批独具特色、辐射面广的现代农业产业示范区，打造了“湘江源”蔬菜、“福城金叶”“桂阳和米”“桂阳坛子肉”等区域公用品牌建设，辣椒、冰糖橙、草莓、饺粑等乡土产品深受市场欢迎。发展农产品加工，延长产业链条。持续做优“一桌郴州饭”，做强农产品加工业，打造特色农产品品牌。如苏仙区瓦灶村打造以鱼粉为主题的农产品加工集群，建设了大米厂、米粉厂、调料厂、豆油厂、茶油厂、中央厨房和冷链物流。永兴县通过支持培育农产品加工企业和引进来料加工企业进村等形式，有力带动了西河沿线村庄产业发展。突出三产融合，发展新产业新业态。依托西河沿线稻田、花海、果园、菜园等资源，积极培育发展田园观光、农耕体验、文化休闲、特色民宿、研学实践等“美丽乡村+”农业、文化、旅游新业态，推动乡村一二三产业、农文旅融合发展。首届西河乡村旅游文化节发布了12条乡村旅游精品线路，签约了20个农业和文旅项目。苏仙区瓦灶村栖凤渡鱼粉传承基地运营成“国家五星级休闲农庄”，桂阳县和谐村“和乐童趣园”仅今年五一期间便吸引了10万游客打卡。

3.凸显湘南风貌，着力生态文化赋能留住田园乡愁

坚持原真性保护、原住式开发、原特色利用，不搞大开发大建设，杜绝过度城市化、园林化、硬质化，保持村庄原有形态、保留乡村风貌和田园风光。以“唤醒老屋”行动激活乡村振兴新动能。对闲置老旧房屋进行修缮和利用，全面清理破败危房、残垣断壁等，完善配套基础设施，带动市场主体、资金、人流为村落发展注入活力。桂阳县和谐村引入市场主体整体运营24栋老屋，打造“文化传承馆”项目和“湘台文化坊”农文旅融合项目，建设湘昆传承馆、国学经典屋以及湘台文化与美食馆、姜黄手工研学体验馆等。北湖区茅坪村引进农业龙头企业“黑米姐姐”进驻老屋，打造黑米姐姐米粉铺、酒铺等特色餐饮体验馆，以“租金保底+运营分成”方式可带动村民户均年增收1万元以上。以“三废转变”为抓手推进乡村风貌提质。突出就地取材、废旧利用，变废弃设施为休闲游乐项目、变废旧材料为乡村建设原料、变废旧物件为农耕文化记忆，实现旧材变新材、荒地变园地、盲区变景区。桂阳县和谐村利用废弃的郴嘉铁路、火车站建设“人生驿站”和“历史车轮”项目，融入星空露营、观光小火车、研学等业态，打造特色景点景观；苏仙区板屋村、桂阳县沙坪村将拆除和闲置的旧砖、旧瓦、旧木料等用于园地围栏、游步道建设；永兴县堡口村把农业农村生产生活中的老物件、废旧农具等收集起来，变为农耕文化载体。以涵养文化根脉为目的推进乡村文化传承保护。结合农村特性传承耕读文化、民间技艺，加强农业文化遗产保护、历史文化村落保护，将西河沿线留存历史印记的古桥、古祠堂、古戏台、古牌坊等全部纳入保护范围，修缮提质湘昆古戏台、骆氏宗祠等10余个市级以上重点文保单位。充分挖掘利用丰富的红色文化资源，讲好桂阳朝阳村“红军夜宿梨山”、永兴松柏村“插标分田”等红色故事，建设“村史馆”等，弘扬革命文化，传承红色基因，打造爱国主义教育和研学基地。

4.突出党建引领，着力创新提升乡村基层治理效能

坚持党的全面领导，着力建强基层组织，加强乡村治理体系建设，提升乡村治理效能。夯实乡村基层基础。制定《西河抓党建促乡村振兴示范带创建“十条标准”和红色村建设“十个一要求”》，深入推进基层党组织整建提质行动，不断提升基层党组织凝聚力战斗力。苏仙区推行“党小组建在屋场上”工作模式，建立屋场党小组127个，建设党建长廊15公里、支部农场10个，该区瓦灶村构建“党支部联党员，党员包群众”的组织链条，针对村民委托的事情，打造群众点单、屋场派单、党员领单、支部验单的服务链条。桂阳县正和镇通过“党建引领促振兴、村企联建促发展”的方式，推动党支部、村委会、企业三方由“单兵作战”向抱团发展转变。创新基层治理模式。创新推广“积分制”“道德银行”“红黑榜”等治理模式，推动各村科学制定“村规民约”，建立道德评议会、好人协会、村民议事会、治安协作会等“四会”，开展法律进乡行动，实施“法律明白人”和“法治带头人”培养工程，逐村建成集电商、云喇叭、视频安防监控系统、防溺水监控系统等多项功能于一身的“数字乡村”平台，推进乡村治理体系和治理能力现代化。广泛发动群众参与。突出农民群众主体地位，做到“策由民选、规由民定、事由民决”，在推进乡村建设过程中广泛动员村民出资、投劳。永兴县堡口村立足“全民参与、全民受益”推进项目建设，通过“四议两公开”渠道进行集体决策。桂阳县和谐村2022年共发动村民筹资26.5万元，乡贤捐款50万元，村民投劳4000余人次；苏仙区推动自来水水费、卫生保洁费、规范建房保证金“三费”收取，提升群众参与乡村建设积极性。

三、启示：以“示范带”为突破口推动城乡区域协调发展

推动城乡区域协调发展的关键在于打破城乡地域限制，实现资源整合、优势互补，促进乡村振兴与新型城镇化双向赋能和双轮驱动。对此，郴州市建设西河乡村振兴示范带提供了有益启示。

1.以县域城乡融合发展为取向，强化区域政策体系建设

郴州市依托西河沿线四个区县建立乡村振兴示范带，将各种资源、各种业态融为一个整体，不仅促进了城乡统筹布局，而且形成规模效应，发挥了集聚优势。实践证明，只有以县域城乡融合发展为取向，因地制宜将特定区域的乡村进行整合，统筹推进乡村振兴，才能克服单个村庄资源有限，产业布局、招商引资水平较低的困境。因此，推进城乡区域协调发展，要找到推进资源整合的突破口，对区域自然资源、文化特色、特色产业等进行全面统筹、规划布局，既推动差异性发展，又组成发展联盟，制定切实可行的行动方案和规章制度，整体安排、系统设计区域城乡融合发展与乡村振兴，提升区域政策协同效率。

2.以区域内产业一体化为目的，构建优势互补分工体系

西河乡村振兴示范带推动各村资源、技术、人才、资金以及市场需求等相关要素的整合重组优化，构建“从田头到餐桌”及一二三产业融合的全产业链，逐步形成优势互补的产业体系。实践证明，只有注重区域乡村产业之间的融合渗透和交叉重组，才能形成区域性优势特色农业产业集群，全面提升区域乡村产业的综合效益和竞争力。因此，推进城乡区域协调发展，要突出城乡区域产业协同一体化发展的方向，立足特色资源与地域优势，以市场需求为导向发展特色农业、打造特色品牌，改变“重种养、轻加工”的状况，推动农村由卖原字号向卖制成品转变，将农业与农产品加工及田园观光、农耕体验、文化休闲、特色民宿、研学实践等新产业新业态有机结合，推动乡村产业全链条升级，增强市场竞争力和可持续发展能力。

3.以挖掘乡村沉睡资源为举措，加快人居环境提质升级

西河乡村振兴示范带通过“唤醒老屋”行动和“变废为宝”等举措，让乡村沉睡资源在乡村振兴中焕发新活力，将乡村的“冷资产”转变为“热财富”。实践证明，充分利用农村现有资源推进乡村建设，不仅可以保持乡村独特风貌，而且能在降低成本的同时带来经济效益。因此，推进城乡区域协调发展，要注重盘活利用农村闲置老旧房屋，注重农村废弃基础设施、废旧材料、废旧物件的利用，注重微改造、精提升，突出生态环保、集约节约、就地取材、废旧利用，以实现“最小的人为干预、最大的原乡体验”，促进资源利用、美化环境、保护生态、留住乡愁、发展经济的有机统一。

4.以共融共享共建善治为目标，形成全面协同有效措施

郴州市注重发挥农民主体作用，推动西河沿线乡村治理资源有机整合、联动发展，打造区域乡村治理共同体，激发了乡村发展活力。实践证明，只有让农民群众共建共享乡村振兴成果，建立协同共治、利益共享、要素共融的乡村治理秩序，才能发挥各地区比较优势，实现更合理的分工，凝聚更强大的合力。因此，推进城乡区域协调发展，要注重尊重农民意愿，调动村民自治积极性，让农民自己“说事、议事、主事”，构建多元主体参与乡村建设的共建机制和区域一体化乡村治理成果的共享机制，促进区域各要素融合交流，区域内基础设施一体化建设、公共服务资源一体化共享，让农民共享乡村发展成果。

5.以因地制宜分类推进为原则，探索可持续发展新路径

西河乡村振兴示范带建设中，沿线52个村的地理区位、资源禀赋、历史文化各不相同，既坚持统筹规划，又做到因地制宜，使村庄策划设计、发展主题各有特色，实现村庄各美其美、串珠成链。实践证明，只有立足资源禀赋，注重因地制宜、分类推进，分区分类明确目标任务，探索乡村建设可持续发展路径，才能打造各具特色的现代版“富春山居图”。因此，推进城乡区域协调发展，要坚持因村制宜、因村施策，注重保护传统村落和乡村特色风貌，突出乡村特色，尽可能保留差别性、独特性，做到先规划后建设，不搞齐步走、“一刀切”，在产业培育上用好当地资源，突出地域特点，挖掘乡村多元价值，实现既分工又合作，在乡村建设上注意就地取材，防止千村一面，彰显乡土味道，留住田园乡愁。

[课题组成员：陈文胜，湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师；游斌，湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士后；王文强，省社科院（省政府发展研究中心）研究员]