3布里斯班可持续城市更新的多元模式

3.1 安全韧性目标导向下的城市更新：政府主导

布里斯班安全韧性目标导向的城市更新强调基于安全和韧性提出行动措施，指导灾前准备、灾中缓解和灾后恢复。这种模式是一个以增强安全和韧性为目标的全周期设计，所以更新不仅表现为灾后城市物质的“硬更新”，还表现为政策、计划、信息和技术的“软更新”。

2010—2011年夏季大型自然灾害后，昆士兰州基于《2011昆士兰重建局法》成立昆士兰重建局（QRA）。作为昆士兰灾后重建和制定灾后恢复政策的牵头机构，QRA紧扣可持续发展的目标，一方面通过管理和协调地方政府，制定受灾社区的基础设施更新和恢复计划；另一方面提供专家领导，与其他机构和主要利益相关者一起筹备降低风险、加强备灾工作的倡议与指南。

3.2 物质空间优化目标导向的城市更新：政府引导、市场推动

布里斯班以物质空间优化为目标的城市更新，是通过宏观调控市场的整合和扩张的开发行为实现的。其中，城市整合的前身是填充开发，是指在现有城市地区的空置或未充分利用的土地上开发新住宅，或将城市地块的用途从非住宅改变为住宅；城市扩张的前身是绿地开发，是指对市区边界以外的土地进行开发。

由于昆士兰州的地方政府往往缺乏财政资源和政策授权，所以私营部门和市场一直是整合和扩张发展的主要发起者。昆士兰州于2007年成立城市土地开发局（ULDA）。这是一个准自治的土地开发机构，其主要工作是通过简化规划和开发评估程序，更快地将土地推向市场。

在ULDA“住宅多样化”目标的指引下，布里斯班政府支持市场提出创新的城市整合和扩张方案，鼓励通过增量建筑填补城市空缺，要求开发商尽量在不同市场和经济的情况下，在合适的地点为老年家庭、多代同堂家庭、集体房屋、有特殊需要的人群和不同文化背景人群提供不同的房屋选择。

3.3 社会公平正义目标导向下的城市更新：政府起草、社区参与

2005年，由昆士兰相关政府机构监制，昆士兰东南部4个地方政府社会政策和社区发展部与1个大学研究中心合作，启动了社会规划和基础设施综合评估（inSPIA）项目，将社会资本、社会基础设施、社会公平和正义与社区参与治理视为组成社会可持续发展的4个关键因素。

布里斯班于2010年开始通过编制城市规划的方式管理社区问题。根据《2026布里斯班形态计划》中的城市发展走廊布局，布里斯班陆续启动社区规划和城市更新计划。与城市区域内的大规模再开发行为不同，社区更新规划更像是一种小规模的、自下而上的规划形式。

社区更新规划的文本结构及内容

来源：笔者根据《2014布里斯班城市规划》内容总结。

3.4 以经济综合发展为目标的城市更新：市场主导

布里斯班以市场为主导拉动经济综合发展的城市可以被视为是在全面综合愿景和行动的指导下，由市场介入，使一个已经发生变化的地区的经济、物质、社会和环境状况得到持久的改善，其经验可概括为“发现—触发—推进”3个环节。

毅力谷区城市潜力的前期挖掘工作是在联邦1.394亿美元的资金援助和URB领导的“建设更好的城市”项目的支持下进行的。毅力谷区是靠近布里斯班中央商务区的高密度内城社区，有长达数10年的工业历史，并遗留下大型历史建筑遗址，其特点是沿布伦瑞克街有一处贯穿社区中心的步行街和大量的夜间娱乐场所。2004年，布里斯班市议会制定“山谷音乐和谐计划”，用于发掘毅力谷区的音乐价值。2007年，布里斯班政府委托城市设计集团Hassell为毅力谷区编制最新的法定规划文件“2007毅力谷区城市愿景”（以下简称“2007愿景”），在此基础上又由“政府—社区”联合制定了“2010毅力谷社区规划和城市更新计划”。

Fortitude Valley更新计划区划

来源：Brisbane City Council。

3.5 社会福祉提升目标导向的城市更新：多元主体参与

布里斯班社会福祉的提升主要表现为借用“文化资本”，通过更新“第三空间”街巷的方式改善社区物质和文化生活的措施。作为城市网络的重要组成部分，这种可更新的街巷被定义为是“直接与建筑物相邻，可同时满足车辆和行人通过的小规模公共街道”，其更新需要社区居民的参与、利益相关者的兴趣、艺术工作者的加入、基本建设工程项目的支持、小企业的资助或政府的补助激励，在使用中包括必要、可选和社会活动3种类型。

可激发社区街巷更新的活动类型

来源：Brisbane City Council。

被激活的街巷作为城市的公共开放空间，需要具备5方面能力：一是提供安全、清晰的步行系统；二是创造理想的目的地；三是创造鼓舞人心的空间和场所；四是为街头艺术和创意提供载体；五是允许对空间进行交互使用。

2010年布里斯班市议会发布“充满活力的街巷和小空间计划”。作为2006—2013年市中心总体规划的一部分，该计划旨在振兴街巷和小空间，鼓励精品酒吧、餐馆、咖啡店和书店的发展，并试图发掘布里斯班中央商务区、毅力谷区和南布里斯班小微空间的隐藏潜力。目前，在社区的支持下，政府已与大量艺术家、音乐家合作，翻新了地标性建筑“雅各布之梯”，在部分主要人行通道处改善了路面铺装、安装了景观美化和户外艺术装置，并倡议引入新的立法。未来布里斯班政府也将在此基础上进一步加强跨领域的交叉融合，结合社区更新规划提供的小规模更新策略，从而用街巷“线”带动社区“点”的连片发展。

4对我国推动可持续性城市更新的启示

4.1 保证可持续城市更新目标传导和制度设计的适配性和稳定性

布里斯班的城市更新是在可持续发展目标的指引下，通过整合规划体系实现的。由于昆士兰州整合规划法将“可持续发展”明确为“整合自然保护、经济发展和社会幸福”3方面的平衡，所以在目标传导的过程中，确立了一系列实现目标的基本路径。这样形成的城市更新制度，一方面能紧扣城市发展趋势，另一方面也很好地避免了因制度更新后带来的衔接和成本问题，具有较强的稳定性。

目前我国已基本进入城市更新时代，在深圳、上海、广州等城市均已建立起较为系统的城市更新制度。参考布里斯班的案例，应首先明确各级政府在制定目标时所扮演的角色，其次应厘清各级目标在语义中的衔接关系，最后应酌情规定目标传导后在下级规划文件中的涵盖程度。保持更新目标与城市问题的适配性、制度构建的稳定性，在推进城市更新实施的过程中显得极为重要。

4.2 促进可持续城市更新实践的多元性、覆盖性和创新性

进入21世纪后，布里斯班城市在昆士兰州和布里斯班政府创新政策的积极干预下，已形成趋于常态化、多元化的城市更新发展模式，并在可持续发展理念的指导下涌现出诸如韧性更新、文化更新、社区更新等涵盖解决多重发展问题的城市更新模式。

在我国，推动全面城市更新已成为不可回避的现实需求，但更新行动大多还是以“问题”或以土地开发价值界定更新区域，制定的更新规划也大都基于城市设计思维，是发展规划的局部性替代。应科学地理解城市发展的目标与内涵，考虑参考布里斯班的规划体系，尝试将详细规划以社区或联合社区为空间单元进行编制，将社区视为一个整体，制定与更新目标相匹配的更新策略，才能进一步发挥多元更新模式的主观能动性。

4.3 推动可持续城市更新中的公众参与和社区赋能

在布里斯班城市更新方案的编制过程中均包含不同程度的社区参与。布里斯班每个社区都有专门的社区规划小组，其主要工作是及时参与政府决策，并将规划意见反馈至社区。此外，数字化也能为布里斯班的社区提供较好的参与平台。

目前我国的参与式规划已在各地如火如荼地展开，规划的形式各有特色，如上海彭浦镇依托社区“三会一代理平台”和“1+5+X”自治模式，由社区规划师带动，通过针灸式的加建和改造补充公共服务设施。参考布里斯班案例，可从社区空间单元入手，尝试将详细规划与社区规划合二为一，综合考虑社区利益与城市整体利益以及开发规划与更新规划的综合特点，最终完成由社区更新“点”向社区更新“面”的常态化、可持续模式转变。

注释：

①“城市猫”是布里斯班市议会在1996年推出的水上交通服务，其发展经历四代革新，目前由23辆City Cat（双体船）、5辆Kitty Cat（小型双体船）组成，每15 min一班，服务站点从昆士兰大学至北岸汉密尔顿共计23个码头，是布里斯班通勤、运输、旅游等的主要交通工具。