从中非到非中：

绿色包容的全非洲对华战略蓝图

第三章

中国对非洲未来可持续发展的影响

此前的中非合作为非洲实现《2063年议程》提供了支持，因此对非洲的可持续发展目标（SDGs）产生了影响。

中国对非盟《2063年议程》下的六个框架作出了重大贡献，但对每个框架的贡献差异很大，且主要是双边驱动的。2018年中非合作论坛只提到了其中两个框架。

非洲国家应开展更多工作，将与中国的合作同这些框架联系起来，这样有助于实现规模化、多样化、提升经济效益和价值，达成绿色/清洁目标：

01

非洲农业综合发展计划（CAADP）

非洲农业综合发展计划（CAADP）作为非洲发展新伙伴关系（NEPAD）的一部分，于2003年在莫桑比克首都马普托举行的非盟峰会（AU Summit）上制定并通过。当前计划将实施于第一个十年规划期间（2015-年2025年）。该计划涉及通过以农业发展为主导加快经济增长，进而消除非洲地区的饥饿和贫困。

非洲农业综合发展计划的重点发展方向为：改善土地和水资源管理方式，促进资源可持续利用；市场准入；保障粮食供应，减少饥饿；农业研究。

该计划有助于实现如下3项可持续发展目标（SDGs）：

非洲农业综合发展计划具体量化目标为：在资金投入方面，各国要将国家财政的10%投入到农业领域以实现每年农业增长6%的基本目标。

目前，中国已在非洲援建23个农业技术示范中心（ATDCs），覆盖水稻种植、木薯种植、蔬菜种植、稻田蚕养殖、良种培育、水产养殖、玉米和小麦种植及机械和灌溉等多个领域。非洲还与中国国有企业（SOEs）合作农业加工类项目，如位于佛得角（Cape Verde）的加工中心、赞比亚的玉米粉生产厂等。另外还有位于基苏木水稻种植农业带建造的价值2亿美元的大坝，该项目因采购纠纷而得到社会的广泛关注。

尽管非洲农业综合发展计划（CAADP）是中非合作论坛（FOCAC）助力中非农业发展框架下的一部分，但中国在此方面做出的贡献暂未完全体现出来。这主要是由于中国方面的投资没有从区域或大陆的视角来审视，而是侧重于某个国家进行评估，同时投资规模也相当小。

中国是非洲国家实现非洲农业综合发展计划目标的绝佳合作伙伴，原因有二。首先，大多数农业发现项目中需要大量的工艺、技术和政策方面的专业知识，而中国在小农经营和脱贫攻坚方面取得了不少成功经验；与其他非洲发展合作伙伴相比，与中国合作更容易获取以上方面的支持。其次，中国为非洲农产品提供了新的潜在市场准入机遇。

非洲国家需实施整体发展战略，比如在与中国合作时选择最具影响力、产出效益最大的优选项目。非盟（AU）、区域性经济共同体（RECs）及非洲各国可以寻求与中国共同设计和建立一个项目；该项目旨在了解中国在关键领域，例如如何建立或改进农业技术推广服务、实行化肥补贴政策等方面探讨中国实施的相关政策取得成功经验和失败教训。这将有利于提振非洲农业综合发展计划（CAADP）实现提升农业增长率的雄心。

02

非洲基础设施发展计划（PIDA）

非洲基础设施发展计划（PIDA）于2010年启动（2030年正式实施），主要用于推动非洲区域发展和大陆基础设施建设。计划包括通过提升非洲区域和大陆综合基础设施网络建设和服务水平以促进非洲社会经济发展和加速减贫。

非洲基础设施发展计划（PIDA）中的优先发展领域覆盖能源、运输、信息和通信技术（ICT）以及跨界水资源四大领域。PIDA的预期实施成果包括降低能源成本和增加资源获取渠道，降低运输成本，促进非洲内部贸易、提升水资源和食品安全，以及加强全球化合作。

该计划直接有助于实现以下3项可持续发现目标（SDGs）：

该计划对以下4项可持续发展目标（SDGs）的达成起到间接推动作用：

预计到2040年，非洲基础设施发展计划（PIDA）将实现超3600亿美元的收益。此外，从2012年起至2020年，实施非洲基础设施发展计划（PIDA）优先领域发展规划的总资金成本预计近680亿美元，每年约为75亿美元。

目前，该计划共有409个运行项目，其中能源类项目54个（占比13%），信息与通技术类项目114个（占比28%），运输项目232个（占比57%），水资源项目9个（占比2%）。所有项目都处于不同的发展阶段。[1]截至目前，76个项目（占比19%）已经完成并进入运营阶段。其中有80个项目暂无运营数据。另有当前在建项目78个（占比19%）。

中国因同意作为非洲和其他国家地区基建投资项目的资金方而获得广泛关注。例如，研究表明，2010年到2015年这五年期间，中国为非洲电力部门提供了130亿美元的融资支持；非洲电力部门的产能至少占到该国新增产能的30%。这些项目中部分是以化石燃料为基础的，有些是可再生能源类项目。

还有诸多通过中国贷款支持建设的非洲运输类项目（铁路、公路和港口）；这些项目当中涵盖的中国工人/内容各不相同。数字和空间基础设施建设也成为人们关注的焦点。其他通过中国贷款支持或补贴建设的小型基础设施项目也是如此，如体育场、医院、学校和博物馆。

据估计，迄今为止已完成的76个非洲基础设施发展计划（PIDA）项目中，只有9个项目（占比12%）通过以下三种方式获取中国利益相关者的支持：

项目涉及的领域也不同——信息和通信技术（ICT）（光纤线路）领域3个，能源（水电）领域1个，公路建设领域2个，铁路领域1个，港口相关领域（疏浚水域和码头升级）2个。

中方参与非洲基础设施发展计划（PIDA）的过程并非依靠自身协调推进，而是主要依靠双边协同推动。尽管在一些非洲基础设施发展计划（PIDA）项目中，光缆安装是由中方负责实施的，但由不同公司负责，且受制于非洲各个国家的采购流程。这就意味着这些项目的参与条件差异较大（例如可影响项目推进的相关因素有使用本地资源/劳动力、利率、环境要求等）。类似的报道如中国进出口银行（China Exim Bank）因中非双方未能就向乌干达和卢旺达延伸的肯尼亚标准轨距铁路（SGR）提供全额融资达成一致，为双方项目合作带来巨大的挑战。此外，中方利益相关者还参与了非洲基础设施发展计划（PIDA）计划外的诸多基础设施项目，这意味着非洲基础设施发展计划（PIDA）项目在获得中国支持方面未得到特别的优先考虑。

03

2009-2050年非洲矿业愿景（AMV）

非洲矿业愿景（AMV）于2009年由非洲联盟（AU）批准通过，（持续至2050年），旨在确保非洲战略性利用本地矿产资源以实现广泛、包容性发展。该计划由位于埃塞俄比亚的非洲矿业开发中心（AMDC）负责规划实施。

计划对非洲矿业发展进行展望，即摆脱当前依赖对外直接投资（FDI）及以资源租赁为主的实施战略；愿景主要聚焦于提升非洲环境管理。根据非洲国策，在国家层面量身打造并实施改革方案，即前面提到的非洲矿业愿景。

该计划的优先发展领域为（a）小规模采矿的环境可持续性发展，（b）本土经济周期发展，（c）公平的合同谈判，和（d）行政和治理能力建设。优先实施国家包括：加纳、布基纳法索、马里和象牙海岸。

该计划直接有助于实现以下3项可持续发现目标（SDGs）：

该计划间接促进如下3个可持续发展目标（SDGs）的实现：

非洲矿业愿景（AMV）旨在构建一个变革性框架。非洲矿业愿景（AMV）以构建一个变革性框架为目标，在国家、此区域和大陆三个层面分三阶段进行实施（短期为5年；中期约5-20年；长期约达20-50年）。同时，每一阶段需制定特定行动规划。

2005年至2017年，中方公司向非洲大陆采矿及矿产开采业投资近580亿美元（相当于中国在2005年至2007年期间在全球采矿业务方面对外直接投资额（FDI）的三分之一）。

中国还对部分非洲矿业愿景（AMV）优先发展国家以外的项目进行投资，如中国发展银行（China Development Bank）为2018年南非的思威铂业公司的铂矿项目提供6.5亿美元的贷款支持以重点开发巴库铂矿山资源。该项目预计到2023年可产出350,000盎司的“铂族”金属。近期有报道称，中国青山控股集团（Tsingshan Holding Group）和津巴布韦矿业部（the Zimbabwean Ministry of Mining）于2019年四月签署了价值20亿美元的框架合作协议；在获取锂矿开采权后，项目规模将可能提升至100亿美元。

中方投资者很愿意为来自采矿业的自然资源提供资源支持贷款（RLBs）以满足非洲在非洲矿业愿景（AMV）优先发展国家的融资需求。例如，2018年加纳与中国水电公司（Sinohydro）共同签署了铝土矿资源开发协议[1]。然而，关于此类合同是否对双方来说是“公平的”或“物有所值”我们知之甚少，也少有人分析。一些分析人士则认为，由于中国企业对环境以及在部分国家-加纳和刚果民主共和国（DRC）进行小规模采矿的影响存在争议，中国的加入对实现非洲矿业愿景（AMV）变得更加困难了。全球环境研究所（Global Environmental Institute）是中国的一家非政府非赢利性机构，该机构早在2013年就发布了《中国投资者社会环境责任指南》，其中对采矿业投资做出了明确规范。

非洲各国政府应利用这一重要贸易合作伙伴对非洲采矿开发的日益关注进一步推动非洲大陆的战略发展目标。非洲尤其要确保中国对该领域的投资可为非洲大陆带来额外的经济附加值，并将其与当地制造业和经济特区（SEZs）联系起来（详见促进非洲区域内贸易促进计划，BIAT）。

主要几个“矿带”国家，如刚果民主共和国（DRC），博茨瓦纳，坦桑尼亚和其他非洲矿业愿景（AMV）优先发展国家可利用其矿业发展价值优势与中方进行有效谈判。中非必须将全球能源转型纳入到长期规划当中。随着绿色能源转型工作的推进，电池矿物资源的竞争将愈发激烈，非洲国家可以在这一方面发挥自身优势。技术和科技合作可用于推动对非洲矿业的研究及本土化经营，这有助于解决小规模采矿方面的问题。同时，在符合非洲矿业愿景（AMV）及非洲科技创新战略规划目标（STISA）的基础上提升非洲矿业治理（见下表）。

04

非洲区域内贸易促进计划（BIAT）

非洲区域内贸易促进计划（BIAT）于2012年设立，旨在深化非洲市场一体化，扩大非洲区域内贸易规模。非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）于2020年1月投入运营，是成功推进非洲区域内贸易促进计划（BIAT）的一个关键因素。计划涵盖7项行动计划：（1）贸易便利化；（2）贸易政策（适用于非洲大陆自由贸易协定和其他区域贸易活动）；（3）生产能力；（4）贸易基础设施；（5）贸易融资；（6）贸易信息，（7）要素市场一体化（包括跨非洲大陆人员自由流动）。

该计划有助于实现以下4个可持续发展目标：

非洲区域内贸易促进计划（BIAT）旨在未来十年内将非洲国家间的贸易额从当前的10%-13%大幅提升至25%及以上。

除了为运输基础设施进行融资来降低贸易成本之外（即第4组，该组也属于非洲基础设施发展计划范畴），中国在这一领域的投资相当有限。然而，中方也多次为非洲海关捐赠设备；同时，作为“贸易援助项目”，中方也向非洲海关捐赠设备并提供集装箱检查设备，助其提高港口集装箱检查效率，促进税收和国土安全保障。

中国与非洲国家之间的大多数贸易政策干预主要集中在中国市场准入方面——例如，最不发达国家（LDCs）的免关税免配额计划（DFQF）和卫生与植物检疫措施（SPS）协定等。中毛自由贸易协定（Mauritius-China FTA）有着相当严格的原产地规则（ROOs）限制，这意味着可能不会激励非洲跨境贸易的发展。

电子商务是当前最新的贸易参与方式，它也与部分非洲区域内贸易促进计划的推进方案相关。例如，卢旺达和埃塞俄比亚两国对阿里巴巴（Alibaba）的世界电子贸易平台（eWTP）表示出极大的兴趣；该平台旨在对数字支付、电子交易和数字创业三大领域进行整合。Kilimall、Amanbo和Chinabuy也是在非洲运营的中资电子商务平台。中国的支付宝（Alipay）、中国银联（Union Pay）和微信支付（Wechat pay）正在与Eco、Equity银行以及肯尼亚的移动钱包服务（M-Pesa）等进行合作，为非洲跨境交易者简化在线支付流程。

迄今为止，大多数项目合作是通过两国政府之间的双边沟通予以推进的，尤其是贸易基础设施建设和电子商务方面。非洲各国政府还与中国国有企业和私营企业进行业务洽谈，例如公私伙伴关系方面的沟通（如修建收费公路）。

非洲就“一带一路”（BRI）倡议或中非合作论坛（FOCAC）如何相互联系并支持非洲大陆自由贸易区的发展和壮大提出联合建议至关重要。需予以仔细评估的方案（将在第六章进行讨论）包括非洲大陆部分国家、区域或部门的优惠待遇，或全面发展的自由贸易协定。非洲国家可以借助阿里巴巴向在新冠疫情（COVID-19）期间向所有非洲国家捐赠医疗设备的先例，鼓励中方全面提升能力建设并加大设备捐赠力度。

区域性经济共同体（RECs）可进行谈判，或支持联合电子商务中心和平台的谈判活动作为贸易基础设施融资规划。

05

非洲工业发展加速计划（AIDA）

非洲工业发展加速计划（AIDA）创建于2008年（持续至2063年），旨在调动财政和非财政资源，以提高非洲的工业水平。该计划的重点是将工业化纳入国家发展政策和减贫战略，包括旨在通过增值和在本土进行自然资源加工，以最大限度地利用当地生产能力和投入的工业政策。该计划的优先发展领域包括：食品加工；纺织品和成衣；皮革及皮革制品矿物及金属制品加工；木材和木制品；汽车设备及装配；药品；和建筑材料。部分国家或区域中心已在这些领域中确定并建立。

该计划有助于实现以下4个可持续发展目标：

2006年，中国承诺“未来三年内，在非洲建成3至5个境外经济贸易合作区”。自那时起，中非合作论坛的每一项行动计划都以某种方式强调不断建设、扩大或升级贸易和经济区的重要性。当前，这些经济区是中国用来增加对非洲投资的关键机制之一。

中非发展基金（CADFund）于2006年成立，为部分经济特区（SEZs）和指定工厂提供股权支持。例如，Transsion（智能手机制造商）最先得到了该基金的支持。马里/埃塞俄比亚的制药公司Humanwell后来也获得了该基金的支持。

中国已成为非洲制造业领域对外直接投资的重要来源国。麦肯锡2017年发布的一份报告称，非洲制造业中的中国控股企业贡献了非洲工业产能的12%，每年为非洲制造业创造约600亿美元的收入，为数百名非洲人提供工作机会。非洲公司报告称，从2012年到2015年，收入年均增长8-9%。

总体而言，遵循中国工业化发展模式的经济特区和中非发展基金进行的投资是中国在帮助非洲实现工业加速发展计划（AIDA）方面发挥重要作用的最佳范例，因为它们将外国直接投资引入到非洲工业加速发展计划（AIDA）的关键行业，特别是纺织和服装行业。比如，为利用与美国和欧洲市场的优惠贸易协定中的优惠政策，华建集团（Huajian）将纺织品和服装生产转移到非洲地区。埃塞俄比亚东部工业区内有95%的公司属于制造领域，他们当中有一半以上生产工业材料和汽车零部件。尼日利亚的Lekki自由贸易区中约46%的企业涉足制造业。然而，中国的对外直接投资仍然主要集中在建筑和采矿方面，这对非洲工业发展加速计划（AID）的实施没有直接贡献。

中国提出设立经济特区（SEZ）以及将中国工厂迁往非洲的提议在非洲各国政府间大受欢迎。大多数非洲国家为包括中国在内的对外直接投资减免税率并制定了诸多激励政策。他们还向中国中央政府、地方政府以及民间利益相关者宣传推广已有的和新建的经济特区。这些政策几乎都建立在双边合作的基础之上，例如目前非洲各国间没有跨境经济特区。非洲制造业正服务于多个非洲市场，这是中国的逐利活动驱动的结果，而非当地政府协调整合的结果。

虽然建立经济特区有利于工业化的全面实现、有利于创造就业机会，但目前中国的投资区由中外公司主导。麦肯锡的一份报告显示，在调查的1000多家中资企业中，只有44%的地区经理是非洲人。考虑到非洲当前的情况，最好的解决方案是实行更加协调一致的经济特区政策，以确保当地就业（特别是高级职位）和技术转让（例如通过合资企业要求）能真正落实。

非洲各国政府可鼓励重组中非发展基金，或在非洲银行内建立一个新的由中国支持的贸易融资银行或机构（如非洲进出口银行），使非洲企业，尤其是中小企业能够直接受益。非洲各国政府可以互相合作，施行更有力的激励政策，努力创造一个高附加值，健康有活力的生态友好型市场，以吸引来自中国和其他国家的对外直接投资或在非洲建立经济特区（SEZs）。

06

中非差距分析

如上所示，虽然迄今为止非中关系已经为六大非洲大陆发展框架以及联合国可持续发展目标作出了卓越贡献，但前景依然十分广阔。特别的，积极发展这六大方向很有可能会推动联合国可持续发展目标中的“消除赤贫”和“基础设施建设”的实现。这六大方向的发展还有助于推动发展后续目标，例如，与这六个方面没有直接联系、但对非洲国家未来发展可能会起到重要作用的其他可持续发展目标。

虽然这些差距来自非盟框架本身，但如果非盟或其他国家能制定一些支持中国参与解决这些问题的指导或框架，就能避免这些差距对其他合作领域产生负面影响，这对非洲国家是有益的。