界面新闻记者 | 赵孟

界面新闻编辑 | 翟瑞民

据湖南当地媒体报道，近日，湖南省桂东县的一位生姜种植老板在流转的1.5亩水稻功能区种植的生姜，生姜下种时被要求套种玉米等粮食作物恢复属性，与乡政府和其他部门发生争执。此事引发广泛关注后，很多网友将之与最近引发舆论热议的“农管”执法联系起来。

界面新闻核实发现，该事件与“农管”无关，背后暴露的是近年来全国治理耕地“非农化”“非粮化”面临的多重困境。

在很多农村地区，不仅是种植生姜等，其他蔬菜和中药材类经济作物的种植也存土地“非粮化”问题。一些地方政府既要完成耕地保护任务，又要保障农民的经济收益，难以做到“公私兼顾”。在耕地紧张的地区，这一矛盾愈显尖锐。

多位农业科学领域专家表示，“一刀切”禁止农民种植高附加值经济作物并不合适，如何优化粮经作物（即粮食和经济作物）的种植结构、研发粮经作物多熟种植模式，增加种植经济效益已成为当前农业生产中亟待破解的难题。

严守耕地保护红线

针对农民种植生姜被要求套种粮食作物恢复属性一事，桂东县农业农村局近日回复界面新闻称，涉事人员并非普通农户，而是流转土地进行经营性种植的商户，考虑到经济效益最大化，种植品种为生长周期4-11月的小黄姜，而非生长周期更短的嫩姜。现实操作中，因小黄姜生长期较长，种植生姜后不能保证再种植一季水稻。桂东县农业农村局要求其对已经种下姜种的土地，进行套种其他粮食作物，以恢复土地属性。

治理耕地“非农化”“非粮化”，是严守耕地保护红线，保护粮食安全的重要内容。

早在2006年，十届全国人大四次会议通过《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来5年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。此后，这一红线延续至今。近年来，随着气候和时局变化，保证粮食安全成为各级政府重要工作之一，“严守总耕地18亿亩，人均粮食占有量400公斤”两条红线被频频提及。

按照有关法律法规，中国的耕地通常分为永久基本农田和一般耕地。永久基本农田是按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地，就是对法律规定的基本农田实行永久保护、特殊保护。一经划定，在规划期内必须得到严格保护，除法律规定的情形外，不得擅自占用和改变用途。相对而言，一般耕地的保护级别有所降低。

此外，国家很早就提出建设高标准农田任务。国务院批复实施的《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》，提出到2030年，建成高标准农田12亿亩，改造提升2.8亿亩，稳定保障1.2万亿斤以上粮食产能的目标。

为了有效保护耕地面积，2020年，国务院办公厅先后发布《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》和《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（简称《防止耕地“非粮化”意见》），这成为近年来地方政府主管部门治理耕地“非农化”“非粮化”的主要依据，但二者所指向的问题有所差异。

《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》指出，一些地方仍然存在违规占用耕地开展非农建设的行为，有的违规占用永久基本农田绿化造林，有的在高速铁路、国道省道（含高速公路）、河渠两侧违规占用耕地超标准建设绿化带，有的大规模挖湖造景，对国家粮食安全构成威胁。

《防止耕地“非粮化”意见》则指出，部分地区也出现耕地“非粮化”倾向，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等，这些问题如果任其发展，将影响国家粮食安全。

由此可见，防止耕地“非粮化”比制止耕地“非农化”的工作更为细致、深入，并且对不同等级耕地所种植作物的优先顺序做出了规定。

《防止耕地“非粮化”意见》要求，对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大作物的种植面积。一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。

公开信息显示，近三年来，各地治理耕地“非农化”“非粮化”进入高潮。在湖南省，2022年4月，郴州市人民政府发布《关于严禁耕地抛荒加强粮食生产的通告》，提出稳定粮食种植面积，坚决制止和纠正违法违规的耕地非农化、非粮化现象，永久基本农田优先种植谷类、薯类、豆类等粮油作物，其他耕地宜粮则粮，应种尽种，确保现有粮食播种面积稳定。

如何让农民多种粮食？

在治理耕地“非农化”“非粮化”的工作中，已经种下的生姜除了要求套种粮食作物恢复属性外，是否还有别的妥善解决办法？

5月6日，南方某省份一县农业农村局工作人员表示，对于类似情况，如果农民能保证在基本农田种植一季水稻，其余时间可以决定种植其他作物，但现实操作中，种姜老板考虑经济效益最大化，往往不会种选择嫩姜，而是选择产量更高的小黄姜，但是小黄姜生长期很长，种植黄姜后不能保证再种植一季水稻或其它粮食作物。

长江大学园艺园林学院一位要求匿名的专家也注意到一些地方治理耕地“非粮化”，禁止农民种植蔬菜类作物的消息。他认为，地方执法人员对“非农化”和“非粮化”的理解可能存在偏差。生姜属于蔬菜类作物，因而耕地种植生姜并没有使耕地“非农化”，对于是否导致耕地“非粮化”，需要具体来分析。

该专家告诉界面新闻，虽然《防止耕地“非粮化”意见》要求永久基本农田重点用于发展粮食生产，但并未禁止种植蔬菜类等经济作物；并且，土地管理法规定，蔬菜种植基地应该被划为永久基本农田，因而在基本农田中种植蔬菜“是可以的”。对于种植蔬菜可能影响其他粮食作物的种植，这需要地方政府主管部门协调优化粮经作物种植结构，而不是简单地采取“一刀切”的禁止措施来限制农民种植蔬菜类农作物。

《防止耕地“非粮化”意见》也提出，要坚决遏制住耕地“非粮化”增量，同时对存量问题摸清情况，从实际出发，分类稳妥处置，不搞“一刀切”。

这位专家介绍，长期以来，种植粮食作物经济效益低，甚至有的年份出现负效益，致使农民更愿意种植高附加值经济作物。因此优化粮经作物种植结构、研发粮经作物多熟种植模式，提高土地利用效率和产出率，增加种植经济效益成为当前农业生产中亟待破解的难题，也是一项非常紧迫的任务。

《中国土地》杂志2021年第7期发表题为《耕地“非粮化”的经济机制与治理路径探讨》的文章指出，种植粮食作物比较效益低下，决定了耕地“非粮化”的经济基础。从现有农业生产的比较效益来看，粮食生产是效益最低的。这既受到国内国际粮食价格的影响，也由粮食生产的大田化耕作方式所决定。在现代市场经济体系下，尤其是我国农村转型发展时期，不断发展起来的新型农业经营主体，受比较效益驱使，必然选择更高经营效益的“非粮化”耕种方式。

文章称，国家统计公报显示，2020年全年全国粮食种植面积11677万公顷，粮食产量6.69亿吨，折合每亩产量约382公斤。以土地流转费每亩500元计算，在现有的粮食价格水平下，种植粮食作物收益甚微甚至无收益。尤其是下乡投资农业的工商资本，所流转的耕地基本上都改种了药材、特色水果等经济作物，甚至种植苗木、花卉等，以获取更高的投资收益。

贵州省镇宁县一位原副镇长介绍，前些年脱贫攻坚时期，为增加农民收入，他所在的地区农民大量种植高附加值蔬菜，但近年来粮食安全越来越受到重视，尤其是高标准农田严格禁止种植蔬菜，但政策并非“一刀切”，而是要求有序退出，目前公路沿线的高标准农田都被禁止种蔬菜，“一些边边角角暂时还可以种”。

他告诉界面新闻，由于耕地“非农化”“非粮化”工作一般实行省长负责制，每个地区的主粮种植面积，粮食产量都有相应指标，层层传导下来后，基层工作压力很大。一些坝区的高标准农田被禁止种植蔬菜后，农民只能到山地、坡地去种植，未来当地所有高标准农田都可能被禁止种植高价值经济作物。

该人士称，2022年由于南方旱情较严重，导致生姜价格上涨，今年以来农民种植生姜意愿很高，这与保障主粮种植面积的工作存在一定矛盾，尤其在耕地较为紧张的地区，这一矛盾更为尖锐。生姜种植不仅涉及农民，还带动加工等产业，逐步退出种植后，后续农民的经济增收和其他产业发展或将成为问题。

前述专家认为，化解保护耕地和保障农民经济利益的矛盾，需要对土地种植结构进行优化调整。比如，老姜一般上半年3-4月份种植，下半年10月份采收，收完后土地可以种植生育期较短的油菜、小麦等粮食作物；如果种嫩姜（菜姜），生长周期更短，一般七八月份采收，甚至提早至六月份采收，收完嫩姜后还可以种植晚稻，晚稻收获后还可种植适宜的蔬菜。这样既不影响粮食种植，又可以保障农民的经济收益，还解决了稻田冬季“荒闲”，极大地提高了土地利用率和产出率。

“但一个地方的耕地如何更好地实现粮油、经济作物间/套种共生多熟种植模式，又不破坏耕地肥力，则需要对土壤、气候、作物种类进行探索，地方政府部门还有许多工作要做。”这位专家表示。

新华社2020年11月曾发表题为《防止耕地“非粮化” 要让种粮更有“钱”景》的文章称，防止耕地“非粮化”，保障粮食安全，根本之策在于提高农业发展水平，让农民种粮也能致富。要防止耕地“非粮化”，要从大政方针层面加强监管之外，还要进一步完善耕地保护补偿、种粮补贴等制度，提高农民种植粮食的积极性。最根本的还是要不断提高农业发展水平，实现“藏粮于地，藏粮于技”，让种粮更有“钱”景。当然，这非一时之力，须久久为功。