2020清华同衡廿年冠礼暨第八届清华同衡学术周 “县级国土空间规划和乡村振兴”分论坛于11月17日13时45分召开。论坛基于同衡正在编制和探索当中的县级、乡镇级国土空间规划，乡村振兴及实用性村庄规划等主题进行了学术交流和广泛的研讨。会议由院总工程师张险峰主持，来自我院总规中心、详规中心、西北分院、贵州分院的12位专家分享了研究成果和学术观点。论坛邀请了中国城市科学规划设计研究院院长方明，河北省城市规划协会会长暨河北省规划大师邢天河，清华大学建筑学院副教授赵亮，北京舜土规划顾问有限公司技术副总白亚男等四位专家作为点评嘉宾。现场发言精彩纷呈，同步网络直播反响热烈。

由清华同衡总规中心与西北分院联合主办的“县级国土空间规划和乡村振兴”分论坛于11月17日下午在京召开。论坛立足清华同衡在全国各地开展的县级、乡镇级国土空间规划，乡村振兴规划和实用性村庄规划等实践项目，探讨了不同地区、不同发展阶段、不同发展动能和管理体制要求下的县级国土空间规划技术要点，分享了县域村庄布局规划、乡村振兴规划、实用性村庄规划及农村土地整治等领域的技术思考，介绍了我院相关领域的项目研究成果。论坛由清华同衡规划院总工程师张险峰主持。张总提到，县域单元是我国最基层的治理单元，是规划建设和治理领域的热点、难点问题集中体现地。近年来，清华同衡在县级、乡镇级国土空间规划与乡村振兴领域，结合各类项目实践，在理论研究、设计实践、政策制定、标准规范等诸多领域展开了积极探索，积累了丰富经验。本次论坛就是结合不同层面的典型案例和思考，与大家分享和交流。

清华同衡规划院副院长郑筱津为论坛致辞。郑院长提到，县域单元是落实国家生态文明战略、保障国家粮食安全、推进新型城镇化和实现高质量发展、提高人民幸福度、建设美丽中国目标的重要载体，更是新时期面对国内外发展环境的复杂变化中，进一步扩大内需、促进城乡融合、构建国内大循环为主体、国际国内双循环体系的重要支撑。县级国土空间规划是五级三类的中间环节，发挥承上启下和统筹协调的重要作用。同时县域也是我国全面推进乡村振兴战略的主战场，解决好三农问题，全面实施乡村振兴战略也是推进社会主义现代化建设的重要支撑。新时代的国土空间规划应该在规划理念、重点、方法、技术手段，以及工作组织和实施监督等方面有所创新，有待我们继续积极探索。

一、主题报告

闫琳：城乡融合视角下的县域国土空间规划思考

报告对我国当前国家发展大势之下的县域单元发展特征和县级国土空间规划技术要点展开了系统性思考。

郡县治，天下安。习总书记将县域治理概括为“既接天线，又接地气”，是中国国家治理体系中的关键一环。我国县域单元具有四大特征：一，是我国经济基本单元；二，是我国城镇化的主战场和劳动力的储备池；三，是满足人民对美好生活向往的重要载体；四，具有鲜明的多样性和差异性。在我国国土空间规划五级三类体系中，县级规划承载着承上启下、统筹实施的作用，同时与乡村振兴发展呈现“空间高度重叠，问题高度聚焦，目标高度一致”的关系特征。闫琳所长结合各类实际项目经验，县级国土空间规划的技术要点可概括为：紧扣生态文明、高质量发展、新型城镇化、现代化治理等国家战略要求，聚焦六维目标，提出“安全底线思维、绿色高效发展、区域开放协同、县域创新驱动、城乡融合协调、空间共享提质”六大技术要点，并处理好上下传导与反馈，注重刚性与弹性结合。最后她讲到，县是我国发展不平衡、不充分矛盾的集中体现地。国土空间规划应立足解决当前阶段主要矛盾制定空间规则，保障更高效更公平的发展权利；通过长远规划，注重以时间换空间的方法来处理问题；通过聚焦核心问题研究，探索改革方向。

张晓光：面向生态文明发展要求的国土空间规划探索——北京延庆区分区规划

报告以北京市延庆区分区规划为例，系统探讨了生态文明要求下的区级国土空间规划基本思路与技术解决方案。

张晓光副总规划师提到：生态文明是系统工程，各类要素是相互融合、密切联动的关系。规划应找到核心问题、提出核心策略，在不同层面的空间规划维度上进行落实，最后形成系统的整体优化。

延庆区是首都西北重要生态保育区及区域生态治理协作区，世园会和北京冬奥会举办为其带来发展机遇。落实北京总规生态保护和文化传承要求，在环境和政策紧约束条件下，探索高质量、可持续发展路径，并提供有效的国土空间保障，是延庆分区规划面临的核心问题。基于延庆地区产业动力弱、城镇化缓慢、土地利用粗放、区域发展不平衡等问题，规划提出了涉及社会经济7大领域的绿色化转型系统，逐一制定转型策略。紧扣制约空间合理布局的关键问题，即生态保护保育、旅游和三次产业发展、镇村生活空间布局三大系统相互脱节的问题，进行重点突破。通过宏观、中观层面的三生空间格局优化，微观层面上让生态关键性的要素渗透到生产和生活空间之中，充分发挥生态关键要素的作用和潜能，使其形成有效促进的协调整体。

史慧珍：多元动力融合下的县级国土空间总体规划——正定县实践探索

报告结合正定县项目实践，从识别动力、分析需求、统筹落实三个方面阐述了县级国土空间规划编制思路。

首先，史慧珍提出正定县是一个发展动力较强的县，其动力识别思路应坚持“五位一体”综合导向、落实国家和省市战略部署、坚持区域视角和城乡视野，据此从文化、开放、协同、创新和生态五个方面入手，认知和明确发展动力。

其次，从动力类型、空间特点和布局意向等方面，统筹落实各类动力空间。按照国土空间规划的技术标准，分析各类空间需求与生态空间、农业空间、城乡空间关系，与城市功能分区关系，与建设用地用途分类关系。最后，在融合多元动力基础上，提出构建县域空间格局、优化中心城区布局、推进古城提升、促进滨河发展、建设美丽乡村的技术方法探索。

周晓颖：新型城镇化视角下中部地区县级国土空间总体规划重点与方法研究

报告从新型城镇化视角切入，对我国中部地区县级国土空间总体规划的规划重点与技术方法展开了系统性思考。

周晓颖提到，县级单元是新时代我国区域经济发展的重要基本单元，是推进我国新型城镇化发展的主战场。我国中部地区以县级单元为主体，呈现出一系列典型问题和突出矛盾：生态环境、农业保护与经济产业发展冲突，就业不足与人口外流现象严重，县城人居环境、公共服务、产业配套短板明显等。报告结合天门县国土空间规划实践，提出将“寻求发展动力、保障人民安全、满足高品质需求”作为县级单元新型城镇化的研究重点。县级国土空间规划应发挥战略性、科学性、协调性作用，从创模式、筑底线、补短板等方面引导城镇化健康有序发展。

吴邦銮：重点生态功能区的国土空间保护与发展协调思路——以博湖县为例

报告以新疆博湖县为例，以水治理为切入点，深入研究了我国重点生态功能区内的县级国土空间总体规划中保护与发展的协调思路。吴邦銮提到，目前划入国家重点生态功能区的县市区数量约占全国的四分之一，总面积约占我国国土面积的53%。在国家强调生态文明、绿色发展的背景下，亟需研究国家重点生态功能区的国土空间规划技术思路与方法。

区域生态环境保护与功能提升、生态产品价值实现，与空间资源供给关系，是国家重点生态功能区国土空间规划编制的重点和难点。在博湖县实践案例中，提出了问题导向和目标导向相结合的规划技术思路，基于大区域观，探索以水定地、用地结构优化、水系治理、底线约束、国土整治修复等生态环境保护与功能提升思路。同时，结合全域旅游示范区建设要求，探索以旅游业引领一二三产融合发展、产业空间布局、弹性用地供给机制等，生态产品价值实现与空间资源供给的对策，为同类型地区保护与发展协调提供思路借鉴。

冯雨：新时期陆海统筹理论框架与实践探索——以浙江省临海市为例

报告基于国土空间统筹视角，以临海国土空间规划实践为基础，探讨陆海统筹四位一体理论框架体系。冯雨提到，落实陆海统筹是新时期实现生态文明、绿色发展的必然要求。我国对陆海空间和资源的管理长期从属不同部门，在规划法理、部门规章、地方法规等方面存在较大差异，主要体现在“基础不统一、区划不统一、管控不协调、管理较粗放”四个方面。结合临海市国土空间总体规划项目，提出建立了陆海资源系统保护、陆海主体功能协调框架、陆海空间统筹框架、陆海统筹制度体系的四位一体理论框架体系。研究提出统筹陆海一张底图，明确底数；统筹划定两级两类陆海空间区划；统筹优化陆海功能；统筹陆海资源一体化保护利用；建立陆海统筹治理机制等五个策略。

杨珊：国土空间规划背景下山地型乡村农业产业调整与土地整治研究初探-以贵阳市花溪区为例

报告结合贵州省山地型乡村典型案例，对国土空间规划中的农业产业调整与土地整治的若干问题展开深入讨论。

杨珊提到，乡村土地综合整治是保障实施乡村振兴战略的有效手段。在新时代背景下，土地综合整治项目呈现多元特征。课题针对贵州省山地型乡村存在的用地破碎化和空间布局无序化等问题，结合农业产业结构调整，对耕地、农田基础设施、乡村人居环境的新要求，提出以需求为导向，确定土地整治方向和整治内容的规划策略。具体方法路径是：首先，通过农用地整理潜力评估、宅基地复垦潜力评估、城镇工矿建设用地复垦潜力评估等，精准识别土地整治潜力区域；其次，基于土地综合整治的基础本底，以产业发展诉求为导向，在国土空间规划一张蓝图数据平台上，构建有效衔接乡村农业产业结构调整的土地综合整治实施项目库，并进行实时更新和动态维护。最后，以贵阳市花溪区九安乡现代茶叶示范园为例，深度阐述了农业产业项目与土地综合整治之间的有效衔接路径。

张锋：协同视角下资源共保环境共治的县级国土空间规划编制探索——以奎屯市为例

报告以新疆伊犁州奎屯市为例，探讨区域协同视角下资源共保环境共治的县级国土空间规划。奎屯市是新疆伊犁州下辖县级市，处于新疆著名的“金三角”地区——奎独乌区域，是新疆新型城镇化建设和经济发展战略核心区的重要组成。因受“三地四方”管理影响，区域内存在流域水资源分配不均、地下水超采和生态退化、大气污染加剧下风向低地区域环境风险等问题。唯有推进高质量的一体化协同，才是保护与发展的根本保障。张锋在报告中提出基于协同的三大关键举措。一是资源共保：优化流域水资源配置，以天山北坡城市群“梳状”生态屏障保育为前提，加大对区域生态用水的结构性保障，严控地下水开采，同时建议水城匹配、以水定城。基于区域自然本底进行区域用水结构化调整，在市级层面积极推进开源节流、提高效率、实施退地减水计划等。二是环境共治：加强区域污染物溯源，强化源头治理，制定分区、分级、分行业管控要求。在市级层面持续推进严格的产业准入门槛，加大企业环境污染治理。三是协同治理：建议设立“三地四方”一体化发展示范区，建立“规划编制+组织保障+协调机制”三位一体的管理机制，统筹区域竞合关系，将区域协同机制在各地国土空间规划中予以贯彻，实现资源共保、环境共治的高质量实施。

董晓莉：多元价值导向下的乡镇国土空间规划编制——以乌镇为例

报告结合乌镇项目实践，从乡镇国土空间规划的定位和任务、乌镇在乡镇中的代表性和面临的核心问题、多元价值导向下的乌镇规划编制重点与对策三个方面，分享了对乡镇国土空间规划的探索与思考。董晓莉首先介绍了乌镇作为特色型小城镇的典型代表，具有多元特色价值。规划围绕文化与生态、水与田、旅游与互联网等“核心价值”，回归“以人为本”的不变追求，妥善处理传统与现代、自然与人文、保护与发展之间的关系，加强各类空间的统筹协同，推动国土空间的特色化与精致化。具体包括：挖掘资源价值，从“底线锚固”到“价值弘扬”；提升人本价值，从“融合共享”到“激发活力”；加强全域空间治理，从“单元管控”到“机制创新”。

郭大力：国土空间规划体系下的村庄布局思考

报告探讨了国土空间规划体系下，“乡村域”层面村庄布局规划的整体统筹和管控问题。郭大力所长通过回顾历版“乡村域”规划的演变历程，总结出三个主要经验：一是方法上，通过建立分析模型，形成相对系统综合的村庄布点技术方法；二是过程上，经历了从村庄居民点整合，到改善乡村人居环境，再到保护延续乡村特色的理念和重点转变；三是意识上，逐步认识乡村多元价值，关注点从物到人、到政策制度。认为在以往村庄布局规划中，存在法定定位模糊、施行性较差、规划与村民需求脱节等问题。在国土空间规划体系下，村庄布局研究在定位、对象、理念、管控和工作组织等方面发生了深刻变化，聚焦点从村庄合并、城乡统筹下的乡村发展，转为支撑城乡融合和乡村振兴、促进乡村空间高质量发展。同时，村庄布局规划需进一步发挥上下支撑与衔接作用，向上作为落实国土空间总体规划的重要载体，向下作为多规合一实用性村庄规划的前提。

刘津玉：区县域乡村振兴规划编制方法研究

报告基于同衡规划院村镇所多年以来的项目实践积累，总结提出区县域乡村振兴规划方法和技术要点。建国70年，快速城镇化进程促进了城市建设发展，也带来乡村人口流失、土地闲置、设施落后等一系列问题。十九大提出乡村振兴战略，并出台多项政策支持乡村振兴发展，成为新时期乡村发展的新动能。刘津玉结合我院村镇所多年以来的项目实践积累，从人、地、产、居、文五大方面梳理了当前区县域乡村发展的现实问题，包括人口流出、土地低效、产业乏力、人居低品质、文化衰落等。通过深入思考乡村价值，结合新技术手段和分析方法，提出了乡村振兴规划的总体思路与五大技术要点，包括：以人定趋势、以地定格局、以产促活力、以居塑品质、以文忆乡愁，并通过近期行动计划与项目库实现规划落地，切实解决农村发展真问题，助力乡村高质量振兴发展。

王月波：实用性村庄规划方法的若干思

报告基于国土空间规划背景下对村庄规划的实用性编制要求，结合我院在各地开展的“多规合一实用性村庄规划”研究和编制，阐述实用性村庄规划编制技术方法和思路。王月波聚焦个体村庄“麻雀虽小、五脏俱全”的特征，提出实用性村庄规划应体现三大视角：一是立足规划实施和管控视角，落实上级规划对村庄分类的传导要求，针对不同村庄类型，规划内容应有所差异，体现村庄特质与发展需求。二是结合国土空间规划要求，实现村庄全域全要素管控的同时，重点聚焦村民真实需求与关切，实现从“宏观叙事”到“精细化设计”，从“强调面面俱到”到“聚焦重点问题”，从“书面技术表达”到“村书记会用、村民能看懂”。三是培育村庄自我规划能力，最终让村庄的生活者、管理者成为村庄规划与实施的主体。

二、专家点评

方 明

中国城市科学规划设计研究院 院长

教授级高级规划师

方明院长充分肯定了本次分论坛对县级国土空间规划和乡村振兴研究技术探索的系统呈现，并从县级、乡镇级和村庄规划三个层次进行了精彩的观点分享。在县级层面，方明指出县域区别于城市，具有类型多样化、经济普遍脆弱、资金限制大、项目落地难等特征，需要更简明、刚性的规划指引，并聚焦以项目为主的规划引导思路。在乡镇层面，方明结合多年的丰富调研，指出全国大部分乡镇整体呈现人口流失状态，衰败萎缩趋势明显，包括一些有特色的重点镇。他认为在人口衰减的情况下，乡镇规划如何编制是未来值得深入研究的重要课题。在村庄规划层面，方明结合自身参与的山东、海南等省份的乡村调研，认为未来会有大量村庄消亡，应从长远技术层面考虑村庄布局规划，在实际操作层面考虑社会复杂性，顺势而为，避免激化矛盾。对于乡村振兴规划，应结合地方特征细化分类。对于实用性村庄规划，应更加注重基层治理而非建设，村庄规划编制应尽量简单，建议连片编制，村庄规划应“有所为、有所不为”。

邢天河

河北省城市规划协会 会长

河北省规划大师

教授级高级规划师

建设部专家委员会 委员

河北省城市规划委员会专家委员会 委员

河北省科技成果鉴定评审专家

河北省环境决策咨询专家委员会 委员

邢天河会长提出县级、乡镇级国土空间规划应该放在大的背景下考虑，为2035年实现社会主义现代化提供空间保障。

在县级层面，他提到在河北省国土空间规划编制过程中，特别注重县域和区域关系的研究，强调区域资源共享、环境共治和重大基础设施互联互通，最终实现区域协同发展。邢天河指出，县域是相对稳定的行政单元，兼具城和乡的双重特点。规划应重点提高县城集聚人口的能力，激发产业活力，提高二三产比重，关注人口向县城转移过程和村庄居住模式研究。同时，县级国土空间规划需要重点处理保护与发展的关系，实现高质量发展。应结合时代发展要求，探索经济从高速到中高速发展转变中的发展动力问题。关于存量和增量，邢天河指出，面临资源紧缺的现状，如何利用并激活存量低效资源十分重要。他认为针对部分增量的发展，应着重解决好发展依据、发展标准和发展方式的问题。在村庄规划层面，邢天河强调两点：一是乡村人口外流与城镇化是相辅相成的，也是必然趋势，研究如何激发活力至关重要。二是注重实用性，不能用城市规划的思维方法来规划村庄，不能用总体规划的思维来编制村庄规划，要做实施为导向的村庄规划。

赵 亮

清华大学建筑学院 副教授

清华大学建筑学院城市规划与理论专业博士

剑桥大学 访问学者

冬奥会张家口赛区 规划顾问

中国城市规划学会小城镇分委会 委员

赵亮副教授肯定了同衡的主体报告具有较强的系统性和层次感，涉及项目范围广、代表性强，并拓展了思想深度，对县域、镇域和乡村规划的技术方法进行总结归纳。同时，他立足清华同衡发展，针对未来重点业务方向提出了宝贵建议。

一是以县域发展状况认知为目标，拓展乡村第三方数据监测的业务领域。通过手机信令等多源数据，打造权威动态数据库，作为国家智库的重要补充。

二是应理性认识县、镇、村尺度上规划刚性传导的科学性和必要性。赵亮认为规划提出的村庄分类、用地斑块边界决定了一个村庄、一个家庭的发展权，涉及到每个主体的切身利益，因此刚性规划的“一支笔”必须具备有信服力的科学方法、合理的操作规程。结合同衡实践，可以持续总结完善，形成一套技术和一套规程。

三是强调资金平衡的重要性。市场准入条件与资金平衡是规划实施好坏的前提，在规划中应考虑财务能力能否支撑各类用地的实施。

最后，赵亮补充提到县域规划层面的持续服务问题。他提出在后国土空间规划时代，近期规划、城市更新、住房投放和规划体检评估等将成为各地规划工作的重点。同衡可以依托项目基地，持续跟踪后续衍生业务，并检验本轮国土空间规划的成效。

白亚男

北京舜土规划顾问有限公司 技术副总

国土工程高级工程师

城乡规划设计高级工程师

白亚男副总将听会感受总结为融合、多元、统筹三个关键词，充分肯定了同衡在国土空间规划新领域的探索和创新，并认为同衡的探索在吸纳了原土地利用规划的重点内容基础上，进一步涉及到“产权主体、三权分置、资产清查、生态价值实现”等产权制度改革的重要方面。她补充强调，在县镇村级规划中，产权的影响将被显化，既可能是制约规划实施的症结，也可能成为促进规划实施的钥匙。在县级国土空间规划层面，白亚男强调了对城镇开发边界内产权制度研究的重要性。她提出，对于划入集中建设区范围内的集体土地要分析划入的必要性、征拆的可行性和未来开发利用多样性。在调整优化用途功能时，要与不动产登记数据做好衔接，涉及军产、央产功能的调整，以及将建设用地调整为非建设用地时要做好可行性分析。在村庄规划层面，白亚男强调了农村土地制度改革的若干问题应与乡村振兴战略做好对接。她指出，不同类型的村庄对制度政策的使用是有差异的，例如集体经营性建设用地入市交易政策对于城郊融合型和集聚发展型村庄更具有指导意义。关于宅基地退出，更强调“自愿有偿退出”，面对村庄搬迁问题，提倡顺其自然交给时间解决。同时探索三权分置，促进宅基地盘活利用。在生态空间层面，白亚男认为既包括现有部分产权的合理合法退出，也包括符合用途管制规则的前提下，通过完善产权体系、扩权赋能显化生态价值。

* 注：本文内容根据现场发言整理，已经专家审阅