编者按：党的二十大报告提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”2023年，苏州正式跻身全国特大城市行列。面对新的城市定位，苏州下一步应如何设计城市规划治理方案？作者从新加坡城市规划和治理智慧出发，参考回归历史、回归自然、回归家庭、回归社区等规划理念和一体化的规划实施平台等管理经验，对苏州城市规划治理进行思考并提出建议。本文内容由作者观点整理而成，现予刊载以飨读者。
作者林光明系海南洋浦经济开发区首席规划师，原新加坡国家发展部官员
一、快速工业化和城镇化过程中的城市弊病
1．过度工业化
城市的过度工业化主要体现在过分强调“人类中心主义”，未能有效遵循中华文明智慧的“道法自然”等原则，无法做到人与自然、人与人（包括代际之间）、人与社会之间的和谐共生，具体表现为：
城市被“钢筋水泥森林”主宰。一是受所使用材料影响，现代城市建筑往往给人冰冷感或炎热感，与传统建筑“因地制宜、就地取材、尊重自然”带来的舒适度有明显差别；二是现代城市的尺度与规模容易给居民带来压迫感。
城市与自身文脉和根脉割裂，失去独特性。首先，城市之间互相学习和竞争，信息交流更加容易和频繁；其次，现代制造工艺及材料趋同化和大规模生产过分强调效率；第三，对土地的需求与保护自然和文化之间存在张力。众多城市一味追求宽马路和高楼大厦，遗忘了传统文化所提倡的各具特色的美与魅力，从而失去独特性，变成千城一面。
城市被汽车主导，交通拥堵成为城市难言的“痛”。工业化时代的城市由汽车主导，道路空间成为城市空间的核心载体。大量的汽车及快速交通的特点，给城市居民带来紧迫感并造成环境污染。同时，城市道路及网络无法满足巨量私家车出行需求，交通拥堵成为众多城市无法治愈的“弊病”。
城市的社区和邻里关系破碎，城市变得冷漠。在快速城镇化过程中，人们从四面八方聚集到同一城市，众多城市的社区治理未能与时俱进，造成社区和邻里之间关系的破碎，城市变得冷漠，城市居民的信任度并没有与经济增长同步。
政府与市民信任缺失。社区层面信任度的缺失，折射到更高层面，是政府与市民的信任度被侵蚀，这成为社会治理或政府治理的重大问题。当城市遇到天灾人祸时，这种信任度不足会严重影响城市韧性。比如在疫情期间，虽然政府提出了合理要求或建议，但由于部分居民不配合，加大了社会成本。
2．过度城镇化
过度城镇化的一个现象是城市代谢失衡。首先，如果城市规模超过其资源承载力或在短时间内扩张太快，容易造成资源供给紧张和拥挤现象，如优质的教育、医疗资源等供给严重不足。其次，过度城镇化的不紧凑和不节约现象，造成了土地的浪费，导致了远距离供应和基础设施建设与维护成本虚高等诸多问题，无形中也增加了居民的出行时间和成本，造成配套不足等问题。最后，大城市的物资依赖“远距离供应”，大大削弱了城市应对突发情况的韧性，也与近些年提倡就地供应和城市自给自足的趋势相背离。
3．单一、碎片化和间断性的城市规划及治理
城市规划和建设工作的联动机制是一张蓝图绘到底的重要基础，然而目前中国的城市规划和建设工作仍然受制于单一、碎片化和间断性的城市规划机制。在规划编制阶段，大多数城市规划部门将规划编制任务外包给第三方编制机构，本身更多扮演的是“资料收集员”、“主持人”或“传声筒”角色，比较被动参与或完成领导交办的规划任务。在规划执行过程中，大多数规划部门只负责规划指标审批，或根据部分项目需要被动进行规划调整。缺少定期评估重大规划实施效果、与市场需求的差异以及规划实施的前置条件是否已经改变等相关机制。规划对项目的引领作用也未能充分发挥。城市规划大多数无法通过有效的机制转换成各部门的未来行动计划和谋划项目。
二、新加坡的城市规划应对策略
1．回归历史
新加坡不断从历史和文化里面汲取城市发展的智慧和养分，让城市根植于历史，并且保护和发扬历史根脉。一方面，新加坡在快速工业化和城镇化过程中，有意识地保留了大量的历史建筑和街区，并且通过简单的“梳洗打扮”，将这些“灰姑娘”变成“美丽的公主”。换句话说，通过保护，新加坡保留住了在建筑中固化下来的文化、信仰、愿望和社会遗产以及共同历史族谱的纪录，也较完整保留了代表新加坡多元文化和多元种族的文化遗产和历史积淀，比如华人聚居地牛车水、印度族聚居地小印度和马来族聚居地阿拉伯街（甘榜格南）等。另一方面，除这些历史街区外，新加坡也保留了国家象征的历史建筑，比如旧国会大厦、丹戎巴葛火车站、旧加冷河机场等。同时，对反映价值、活动与信仰的集体记忆的建筑也做了保留，比如学校、图书馆等。
2．回归自然
新加坡的实践表明，让城市根植于自然，从自然中汲取城市发展的养分，有利于激发居民的自豪感和认同感。一方面，疫情期间，为锻炼身体和释放心理压力，新加坡居民们会选择去附近的公园、花园、公园联道、水体和自然栖息地等锻炼和放松。新加坡过去四十多年努力累积的大量自然生态和环境基础设施及资源，很好地承接了居民在疫情期间最大的需求，同时，也在疫情后新加坡迅速恢复更大的活力中发挥了重要作用。另一方面，目前，新加坡正全力打造“自然中的城市”，主张模糊掉自然和城市的边界，将城市当作自然的配套设施。如让农场回归到城市中，居民既可以动手劳作，收获享用，也可以与邻居分享收获，增强社区的凝聚力。又如目前正在建设的登加森林市镇，从外围基本看不到城市，把城市和建筑融入到了自然中去。
3．回归家庭
新加坡非常倡导尊敬与孝顺的亚洲价值观，并且为在职母亲提供育儿帮助，为此政府采取了多项举措。一方面，政府鼓励大家庭生活或近亲就近居住。一是出台了一系列计划。依据1964年出台的联合抽签制度，父母与已婚子女可一同申请相毗邻的组屋；依据1982年出台的“多代同购优先配房计划”，申请几代人同住的家庭较其他家庭可享优先购房，且贷款期限更长；依据建屋局“已婚子女优先抽签计划”，申请与父母就近居住的夫妇，成功购房的几率是其他申请人的两倍。二是提供更高的公积金补贴。例如，购买邻近父母的二手房将享有更高的公积金购屋津贴，符合申请资格的单身人士若购买二手组屋与父母同住，也可享有更高津贴。另一方面，政府鼓励婚姻及组建家庭。依照新加坡建屋局“未婚夫妻计划”，订婚男女可在婚前预定一套组屋，但须在交房后三个月内出示结婚证明。同时，为了配合国家鼓励生育的政策，根据“第三胎优先抽签计划”，有至少三个孩子的家庭申请组屋，可享受抽签特权。
4．回归社区
在新加坡，社区已成为新加坡居民居住、工作、休闲、娱乐和社交的主要场所之一，因此新加坡的城市规划、管理和资源是向社区下沉的。
第一，打造自给自足的社区。一方面，每个新加坡社区规划都确保居民在400米步行距离内，可以很方便地获取生活所需的各种基本物品和服务，如小型商场、菜市场、超市、食阁、诊所、托儿所、幼儿园、小学、中学、运动馆、公园和公交站点等。另一方面，在规划设计组屋区时专门设立“关怀区”。
第二，充分发挥设施规划与设计。新加坡政府了解居民的日常生活模式，通过专门规划邻里布局、步行路线及通往常用设施的连接道路，确保步行方便，让居民彼此熟识、产生邻里归属感。1970年推出的组屋底层开放公共空间设计，为居民提供了见面、交谈的休闲场所。在较新的组屋设计中，政府以天台花园与空中花园的形式创造更多公共空间。
第三，社区计划与活动。除实体设计之外，以适当方式打造“心件”并培养社区精神，是构建社区的关键因素。新加坡建屋局成立的社区关系部门以及居民委员会，开展了广泛的社会活动，使居民互动并产生社区归属感，如榜鹅新镇的榜鹅水道使用、“锦簇社区”计划、设立“好邻居”奖、欢迎派对等。此外，居民可通过公民咨询委员会和市镇理事会参与组屋区事务。
第四，场所营造。在新加坡，非常注重通过场所营造的方式赋予闲置场所和空间新的生命、记忆和目的。新时期的规划师及时了解社区居民的需求，通过营造的手法就近回应社区居民的诉求，并鼓励居民参与营造的全过程。
5．综合规划与管理
新加坡确保“一张蓝图”绘到底的关键是建立起了整体、连续和创新的规划建设与管理机制，特别是总规委员会的制度设计，使得新加坡具备有效的“一个机制”来确保“一张蓝图”落地。新加坡的总规委员会，由总规划师担任主席，所有涉及到使用国有土地的项目，特别是重大项目，都必须经过总规委员会批准才能获取财政部的资金支持。总规委员会定期举行会议，由新加坡国家发展部任命的各成员单位表达各自专业的意见、建议和要求，梳理总结后呈报国家发展部规划署。一般情况下，部长都会尊重总规委员会的推荐。其次，新加坡市区重建局（即规划局）本身拥有较强的技术力量，大部分法定和专项规划的编制或调整，均由局里的技术团队编制，确保了新加坡各类型规划有深度、精度和连续性。第三，总规委员会在协调各部门重大项目谋划和要素保障中发挥着重要作用。总规委员会集合了规划、建设、运营和管理等力量，通过全生命周期的管控制度和工作机制，确保对基础性、公益性和公共性要素的管控，推动规划和项目高品质、高效能实施。
三、对苏州城市规划治理的思考与对策建议
过去四十多年，苏州的工业化和城镇化快速发展，探索打造了苏南模式、园区经验等先进发展经验，成为推动中国式现代化发展的重要力量，有效满足了居民的各类需求并提供了发展空间。然而，在快速发展过程中，苏州也产生了诸如过度工业化、过度城镇化等城市弊病。展望未来，苏州面临着如何更好满足居民对美好生活向往的需求。以借鉴新加坡城市规划和治理智慧为契机，参考回归历史、回归自然、回归家庭、回归社区等规划理念和一体化的规划实施平台等管理经验，破解城市的压迫感、交通拥堵和代谢失衡等众多难题，塑造出具有国际影响力的苏州。
苏州在大力发展“园区经济”的同时，可以利用已有的社区基础，强化发展“社区经济”，建立有苏州特色的新时代基层治理制度创新与能力建设范例。
第一，挖掘辖区内社区闲置空间、闲置资产，成立社区社会企业或强社公司，探索依托土地、资金、固定资产及提供服务等方式，发展社区产业和便民利民经济，实现“资本”换“资金”、“资产”换“资金”、“服务”换“资金”。
第二，围绕辖区居民需求或急需解决的社区问题，设立“社区规划师”制度，通过系统地场所营造和居民参与式规划设计，激活闲置或低效社区空间，塑造“社区商业、社区商务、社区服务和智慧社区平台等”人本化和智慧化场景；同时，整合资源和引入社会力量，如项目合作或成立项目公司、子公司等方式，为居民提供更多普惠性服务项目或产品，以提升居民的社区凝聚力与归属感。
第三，在激发内生动力方面，鼓励企业利润主要用于企业发展、社区服务、社区基金、干部激励等，鼓励社区专职工作者、专职网格员在社区内相关企业兼职，参与社区经济的经营与管理。
第四，鼓励社区在上级政府部门领导下先行先试，对发展社区经济过程中遇到的困难及阻碍，主管单位可以会同相关部门成立工作专班，合力攻坚；对先行发展、成效明显的社区，综合运用社区治理奖补资金予以支持。
