党的十八大以来，我国城乡统筹力度不断增强，城乡融合发展步伐持续加快，城乡一体化发展水平大幅提升，我国城乡关系伴随着城镇化工业化进程正在发生新变化。

《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。党的二十大报告强调，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。

新形势下加快构建新型城乡关系，顺应我国城镇化工业化发展大势，事关全面推进乡村振兴和农业强国建设的大局，有利于促进加快构建新发展格局，意义重大而深远。

对构建新型城乡关系的四个认知

构建新型城乡关系的着眼点是要破除城乡发展不平衡不充分问题，实现工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣是重要内涵，畅通城乡经济循环是关键，发挥政府作用提高统筹城乡发展的力度是重要手段，促进城乡融合发展是实现路径，最终目标是要提高城乡一体化发展水平。

构建新型城乡关系顺应了我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程的大趋势。当前，我国已经进入城镇化工业化进程的中后半段，与此同时信息化持续深化推进、农业现代化进程全面提速，既具备了以工促农、以城带乡的物质条件，也到了推动城乡融合和一体化发展的重要阶段。

这一阶段，城镇化进程增速趋缓，城镇人口规模将逐渐达到峰值，城市开发边界趋于稳定，农业农村现代化步伐加快，城市要素下乡、城乡产业协同发展的趋势增强。构建新型城乡关系，大力促进城乡要素自由流动和产业融合发展，积极带动乡村发展，既是顺应城镇化规律和适应我国发展阶段的主动选择，也是协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的重要内容，符合时代发展大势和国家战略发展导向。

构建新型城乡关系是全面推进乡村振兴、建设农业强国的必由之路。我国推进乡村振兴、建设农业强国面临的主要问题，是农业产业效率不高、农村一二三产业融合发展深度不够、农民适应生产发展和市场竞争的能力表现不足、乡村建设相比城市还存在诸多短板等。欧美日韩等发达经济体和国家，在现代化过程中，都非常注重处理好城乡关系和乡村的现代化建设。

加快构建新型城乡关系，以工促农、以城带乡，根本改变农业农村基础差、底子薄和发展滞后的状况，既是全面推进乡村振兴和建设农业强国的目标，也是全面推进现代化建设的必然要求。

构建新型城乡关系有利于为加快构建新发展格局拓展纵深空间。从经济循环角度看，城乡经济循环是国内大循环的重要方面，也是确保国内国际两个循环比例关系健康的关键因素。加快构建新型城乡关系，有利于引导城乡人口有序流动、资源要素高效配置，激活乡村巨大的要素市场，带动城乡产业协作，密切城乡经济联系，推动生产、分配、流通、消费各环节在城乡间有机衔接。

从促进供给和需求两端动态平衡、良性互动看，农村是扩大内需、深化供给侧结构性改革的重要载体。加快构建新型城乡关系，有利于激发农村发展潜力动力，在农村形成更多带动消费、投资和出口的新增长点，为增强国内大循环动力和可靠性、提升国际循环质量和水平提供纵深拓展的新空间。

构建新型城乡关系的内在要求是畅通城乡经济循环。长期以来，我国城乡要素流动不畅通直接表现为城市形成了对乡村的要素虹吸效应，导致乡村发展要素保障不足，造成城乡经济二元结构，同时也制约着全国统一大市场的建设。构建新型城乡关系的内在机理和要求就是要打破制约城乡要素自由流动的体制机制障碍和壁垒，促进人才、资本、技术、信息等要素在城乡之间高效配置，增强城乡经济联系，加快补齐乡村要素短板，充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用，更好协调和平衡城乡供需关系，实现国民经济活动的各环节在城乡之间有机衔接和循环畅通。

城乡关系正在发生新改变

当前和今后一个时期，我国农村的空间、功能和价值日益凸显，城乡之间正从过去简单的供求关系向分工协作关系转变，农村以向城市输出农业原材料、劳动力等为主，正转向城乡要素双向流动、城乡经济分工协作，城乡日益成为发展共同体。

乡村日益成为促进共同富裕时代人们向往的新空间。相比过去城镇化快速推进和城市加快开发建设的阶段，乡村的地位作用和全社会的关注度正在不断提升。一方面，随着乡村振兴战略的深入推进，农村的产业兴旺程度、基础设施建设水平、整体面貌和治理能力等都得到大幅提升，城乡发展差距正在逐步缩小。另一方面，伴随人民日益增长的美好生活需要，大家逐渐认识到乡村不仅仅是保障农产品供给的重要来源，在自然生态产品供给、农耕文化体验、休闲康养度假等方面的功能日益重要和凸显。

城乡之间从过去的供求关系逐步转向分工协作关系。过去很长一段时间，农村的劳动力、农业原材料、居民储蓄资金等源源不断向城市集聚，支持了我国大规模快速的城镇化工业化进程。随着全国统一大市场建设的提速和城乡融合度的不断提升，特别是在国家乡村振兴战略政策带动下，各类经营主体开始投资乡村，城市的人才、技术、资本、信息、数据等要素下乡越来越多，城乡要素双向流动、农村一二三产业融合发展、城乡经济协作日益成为新趋势。

城乡日益成为一个优势互补、协调联动的发展共同体。随着我国城乡融合发展体制机制的不断建立健全和政策体系的逐步完善，城乡一盘棋理念日益深入人心，城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施建设、公共服务供给、生态环境保护等方面的协同性融合度不断提高，城乡发展机会的均等化程度逐渐提升。从城乡互动关系看，在城市工业生产的带动和消费升级的促进下，农村的绿色农产品、优质生态环境、文化资源等特色优势加快转化成为全社会的经济价值、社会价值，以工补农、以城带乡的作用不断增强；反过来，农村消费投资潜力巨大，农村逐渐成为城市空间拓展释压、工商资本下乡和市民体验消费的重要载体。城乡间产业链供应链紧密度和市场一体化程度不断提升，城乡居民日益同步共享经济社会发展成果，逐步推动形成优势互补、协调联动的城乡发展共同体。

扎实推动城乡融合发展

下一步，我国还需要进一步统筹实施乡村振兴战略和新型城镇化战略，以缩小城乡发展差距和提升居民生活水平为目标，以畅通城乡经济循环为关键，加快建设农业强国、推动农业农村现代化。

统筹城乡规划与治理。在研究编制发展规划、空间规划、专项规划和区域规划过程中，切实把城乡发展空间作为一个统一有机整体，统筹城乡国土空间开发格局，一体化推进优化生产生活生态空间布局，特别是在产业发展、现代化基础设施体系构建、基本公共服务供给保障、生态环境保护、城市要素市场建设等方面加强城乡统筹规划、统筹布局、统筹项目建设。此外，在规划统筹基础上，切实促进城乡治理一体化，将城市先进的治理方式、技术手段及治理网格延伸覆盖到乡村，提高乡村社会治理能力和水平，推进城乡共治共享。

推进城乡产业融合发展。发挥城市在科技创新领先、产业引领和消费市场带动等方面的优势，积极引导企业和工商资本下乡，着力培育壮大农业生产经营主体，在夯实粮食安全根基的基础上，积极推动农业农村资源深度开发和产业链延伸拓展，促进农村一二三产业深度融合发展，不断拓展农业农村发展新空间，培育农村发展新动能，推动农村经济高质量发展，在农业农村发展领域积极培育壮大现代化经济发展的增长点。

促进城乡基本公共服务均等化。继续把国家社会事业发展的重点放在农村，把补齐农村地区基本公共服务短板放在重要位置，将公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜的同时，有序推进城市基本公共服务体系向农村延伸，完善城乡教育资源均衡配置机制，健全城乡一体的医疗卫生和公共文化服务体系，统一城乡社保制度，加快构建全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，确保城乡居民享有均等化的基本公共服务，实现城乡基本公共服务普惠共享。

共建共享城乡优质人居环境。目前，我国农村地区交通、水利、环保、信息、文化等基础设施建设水平仍然滞后于城市，农村农业面源污染、村庄等村民聚集地生活垃圾污染治理任务重、乡村建设品质不高等现象仍然存在。既加强乡村现代化建设的顶层设计，引导和支持规划设计下乡，吸引更多高水平经营主体参与乡村建设，提高乡村整体规划建设水平；也积极促进城市交通、市政、信息、新型基础设施等建设和公共文化服务向农村延伸覆盖，一体推进城乡生态建设和环境保护治理，确保城乡居民享有均等优质的人居环境。

畅通城乡要素流动。持续加强面向实际情况的调研摸底，动态梳理全国和各地方制约城乡要素流动的问题清单，深化要素市场化配置改革，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，全面推动城乡要素市场一体化建设，着力破除阻碍城乡经济循环的堵点卡点，促进城乡要素双向自由流动、平等交换和均衡配置，引导更多优质要素有效配置到农业农村发展的重点领域和薄弱环节。

因地制宜全面推进乡村振兴。我国农村分布广阔且较为分散，各地区发展水平和条件差异较大，应因地制宜走差异化的乡村振兴、城乡融合发展路子。从不同发展水平看，对于东部沿海等市场化程度较高和发展条件较好的地区，可率先在城乡市场一体化建设、城乡产业深度融合发展方面探索经验路径；对于中西部大部分仍处于城镇化工业化提速阶段的地区，则需合理引导城乡要素双向流动，避免城乡发展差距扩大。

按照不同主体功能看，对于农产品主产区重在保障粮食生产安全和发展农业经济，对于重点生态功能区则要提升农业生态功能和促进特色农产品开发等。按照乡村距离城市远近区位看，应有序推动城中村和中心城区周边农村功能城市化，促进县城及镇行政区域周边农村一体化发展，对于相对远离城镇区的集聚提升类村庄则要集聚吸引城市要素下乡，立足自身条件推进实现乡村全面振兴发展。

（作者：习近平经济思想研究中心研究四部（城乡区域协调发展和开放合作方向）主任、研究员 张燕，本文发表于《瞭望》2023年第15期）