项目简介

1●背景

农业、农民和农村问题一直是制约我国经济社会发展的短板，是关系国计民生的根本性问题，破解“三农”问题一直是寄托着中华民族强国之梦。当前，我国城市与农村发展失衡已严重阻碍了经济社会的可持续发展，城乡发展不平衡是我国最大的发展不平衡，农村发展不充分是最大的发展不充分，党的十九大提出实施乡村振兴战略，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，打造共建共治共享的社会治理格局。为切实贯彻落实十九大重要精神和习近平总书记重要指示，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，2017年底，住房和城乡建设部在定点帮扶的湖北省红安县、麻城市和青海省湟中区、大通县各选了一个村进行共同缔造乡村治理试点，作为落实乡村振兴的重要举措。

共同缔造以吴良镛先生的人居环境科学为基础；以群众为主体，从空间的使用者的需求出发，建设民生工程；核心是参与，通过参与来动员群众、组织群众，对承载社会各群体利益的空间资源进行合理的分配与协调；基础在社区，即以社区为平台，发动群众共同参与社区公共事务，增强认同感、归属感，实现美好环境与和谐社会共同缔造。本文以红安县柏林寺村试点实践为基础，探索通过共同缔造改善乡村人居环境，激发乡村内生动力，建立乡村治理新模式，落实乡村振兴战略。

2●案例村庄概况及代表性

柏林寺村位于黄冈市红安县七里坪镇东南部的浅丘陵山区，距镇区约17公里，红安县城约25公里，武汉市约1个半小时车程，属于典型的“远郊型村庄”（图1）。全村辖9个村民小组、15个自然湾，首批试点的自然村大塘黄格湾共120户、530人，均为汉族，常住人口为121人，以中老人为主，平均年龄在62岁左右。村民主要经济收入来自务工，农业收益主要来自于水稻、花生种植和少量猪、牛、鱼、养殖。大塘黄格湾背山面水，自然环境优美（图2），人居环境整治处于起步阶段，呈现出以下特点及问题：

图1 柏林寺村区位图

图2 柏林寺村航拍图

（1）人口“老龄化”、“空心化”现象明显。柏林寺村属于典型的“空心化老龄村”，村庄60%以上的村民选择村外工作居住（图3），村内60岁以上老人占人口比重达到19%，40—60岁以上人口占比达到41%（图4）。

图3 柏林寺村人口外流统计（左）

图4 柏林寺村人口年龄结构（右）

（2）村民建设主动性不强，思想容易反复。村庄规划建设中，村民的主体意识不强，“等、靠、要”的思想比较严重，普遍存在等待观望情绪。

（3）村落凝聚力不强，沟通机制不畅。共同缔造开展之前，村委书记常常感叹“村里办事形不成合力”，无论是环境维护还是产业发展，村民各自为政，不愿协作办事；村民经常抱怨村庄问题不能及时解决，缺乏有效反映问题的途径。

（4）政策机制壁垒，资金缺乏统筹。以前村庄建设靠政府自上而下走招投标流程，村庄只需被动接受改造即可，村民很难参与村庄建设，也在一定程度上影响了工程的后期维护。同时，支持村庄建设的涉农资金缺乏有效统筹，容易造成建设上的浪费。

（5）基础设施存在短板，乡村风貌有待提升。村庄经过美丽乡村建设，基础设施逐渐完善，但在污水排放及处理、化粪池建设、垃圾收集处理和池塘水质净化等方面仍存在短板，村内局部存在过度硬化、景观园林化等问题，破坏了村庄乡土风貌。（图5）

图5 柏林寺村村容村貌

红安县柏林寺村作为以传统农业为主，没有突出特色资源和明显区位优势的普通村庄，所面临的空心化、老龄化、村庄治理结构松散、人居环境有待改善提升等问题，具有较强的普遍性和代表性，因此以柏林寺村为代表进行共同缔造的实践，对于量大面广的普通村庄具有借鉴意义。

3●共同缔造的方法与过程

3.1 共同缔造的基础：转变思想，发动群众

思想转变既是前提，也是共同缔造工作的难点。政府、规划团队和村民都需要转变思想观念，改变自上而下的工作方式，政府部门从由原来的“决策者”变为“辅导员”，规划师从“专家”变为“参谋”，村民由“旁观者”变为“参与者”，形成政府、社会、村民协商共治的局面。（图6）

图6 思想转变及角色转变

（1）改变政府的工作方式。地方政府是村庄规划建设的责任主体，过去习惯通过“立项目、出资金”家长式管理主导村庄建设，共同缔造则是转变政府主导模式，结合社区自治模式，通过“出机制、促保障”，促进政府服务重心下沉，指导支持农村基层组织建设，调动村庄内生动力，从“大包大揽建设”变为“支持引导激励”。

（2）转变规划团队的理念。在传统规划编制中，规划师以专家身份成为制定规划方案的主体，其所拟定的规划方案受到委托方影响较大，在共同缔造工作中，规划师身份由“专家主导”向“协同参谋”转变，从过去的“出方案、搞建设”变为“听意见、来参谋”，让村民成为主人，引导村民主动查找村庄问题，商议解决方法，寻找资源筹措资金，规划团队提供相应的技术咨询。

（3）激发村民的主体意识。村民的思想转变最难，也是共同缔造工作瞄准的“靶心”。规划团队进村后，常常入户访谈找不到人，开会见不到人，村民对新事务、新观念的接受速度也较慢。为了使村民从被动冷淡、消极观望到主动谋划、捐工捐力，规划团队改变工作方法，并总结了三点经验：

第一，口说千遍，不如眼见为实。除了反复给村民宣讲共同缔造理念，规划团队还邀请村两委、村内乡贤、村民代表赴罗平县苍葭村、信阳郝堂村等美丽乡村考察参观，对村民思想触动明显。（图7）

图7 美丽乡村考察参观

其次，开展村民喜闻乐见的活动进行沟通。为了吸引村民关注，规划团队联合村委举办百家宴活动，趁机向村民宣传共同缔造的理念（图8）；组织小学生开展“我心中美丽的柏林寺村”演讲赛吸引家长参与，演讲稿还发布在公众号平台上（图9）。

图8 百家宴活动（左）

图9 “我心中美丽的柏林寺村”演讲赛（右）

第三，关注一老一小，建立情感传输纽带。老年食堂和亲人见面角维系了老年人和外出务工子女之间的情感联系，间接传递共同缔造理念；暑期为村内留守孩子举办的“四点半”课堂，成为持续宣传共同缔造理念的媒介（图10），带动更多村民从关注共同缔造到理解共同缔造，最后参与共同缔造。

图10 “四点半”课堂

经过这一系列耐心细致的工作，村民逐渐明白共同缔造是为自己和后辈谋福利，从原来的“要我干”变为“我要干”。

3.2 共同缔造的保障：组织建设，机制创新

组织机制建设是共同缔造工作的重中之重。当工作重点从物质环境建设转变为组织发动村民，从政府主导项目实施转变为村民主导项目实施，组织机制建设是实施的保障，规划团队在柏林寺村建立了“纵向到底，横向到边，多方力量共治共管”的乡村治理体系。

（1）以县为面，纵向到底，政府工作下沉。将党的领导从县党委、镇党委、村党支部到村庄每位党员贯彻到底，更好的发挥党的领导作用及党员的带头作用。同时，将政府的管理服务和技术服务从县政府到镇政府到村委会，最终惠及到每一位村民。

（2）以村为点，横向到边，发挥村民自治。为凝聚村民，激发村民内生动力，柏林寺村建立了“1+4N”的组织机制，“1”是村两委班子，“4N”包括村组理事会、村经济合作社、专项责任组和村落事务监事会，四个组织以理事会为核心，各司其职，推动村庄共同缔造。（图11）

图11 “1+4N”的组织机制架构

为确保乡村共同缔造的各项建设公开透明，在监事会的财务监管组和施工质量安全小组中引入县、镇技术人员，协助对村内重大事项把关。红安县政府层面也出台了《柏林寺村“美丽乡村、共同缔造”示范点项目建设与奖补办法（试行）》，针对村落农房改造和村落环境整治制定以奖代补政策，细化资金支出和监管流程，通过“以奖代补，同工同劳”等方式，鼓励村民主动参与共同缔造。村内出台村规民约，是防止村民思想反复“紧箍咒”。（图12）

图12 “纵向到底，横向到边，

多方力量共治共管”的工作机制

3.3 共同缔造的过程：村民参与，协商推动

“五共”是共同缔造的灵魂，强调以村民参与为核心，充分发挥村民在村庄规划与建设方面的潜能与作用，规划团队在柏林寺村共同缔造实践中，探索出“共谋、共建、共管、共评、共享”的工作路径。

（1）决策共谋，坚持问题导向

决策共谋是共同缔造的核心，直接决定了工作的内容及方式。决策共谋的目的是动员村民群策群力，共同谋划村庄各项事务，形成村民和理事会、乡贤、规划师、村民之间协商共谋的局面。规划团队驻村后，首先，以问题为导向，引导村民共谋。规划团队通过逐户走访与问卷调查了解群众需求，并贴近村民，用群众语言说活，比如在村落航拍图上扎红蓝双色大头针的方式了解村民对村庄建设的满意度（图13），用简易模型和村民推演方案等直观简洁的方式，发动村民一起思考（图14）；其次，搭建信息平台，支持村民共谋。针对村民大多外出打工，召开村民代表大会颇为不易的现实情况，规划团队帮助设立了“柏林寺之声”微信公众号和微信群，发布村内信息，讨论发展意愿，协商解决问题（图15）；第三，“慢一点”表态，推动村民共谋。为了让村民具有主人翁意识，规划团队内部强调要“采取慢一点表达意见”的工作方法。对村民提出的建筑风格、村庄美化等问题，规划团队不急于回答，而是在组织参观优秀示范村庄时再抛出这个问题，村民们立刻意识到房屋建筑还是要保留乡村特色更好，凝聚了群众经验共识；最后，发动乡贤引领，带领村民共谋。乡贤是村庄的意见领袖，其言论和行动对村民有极强的导向性，规划团队和村两委积极联络关心乡村发展的在外乡贤，通过邀请他们加入微信群、回村开座谈会等方式，为村庄发展出谋划策（图16），成为村民共谋的“领头羊”。

图13 村民反映的村庄问题

图14 以简易模型为载体讨论村庄建设

图15 信息平台共谋议事

图16 “七一”组织乡贤党员座谈

（2）发展共建，注重分类施策

村庄的建设项目可分为三种类型：一是简易项目，村民可自行投工投劳完成；二是技术含量低的项目，可由村民组织施工队，聘请技术指导；三是技术含量较高的项目，由村民代表大会遴选专业施工队，村民按工计酬参与共建。针对村庄不同的建设改造需求，规划团队探索了三种共建模式：

一是家庭自建。对于农房院落绿化美化等简易项目，设计师给与引导和技术培训，依据相关的“以奖代补”政策，鼓励村民自建。

二是“能人”组织共建。简单基础设施项目如化粪池建设可采取加强邻里合作，共同分摊成本的方式连户合建，由村内施工经验丰富的村民领头，完成技术难度不大的工程。

三是集体共建。难度较大的工程由村委会作为甲方，经议事程序选择合适的施工队伍进行建设，同时可邀请村民投工投劳。

此外，针对柏林寺村人口严重老龄化情况，探索村庄适老化设计也是工作重点之一（图17）。在村委、理事会商议下，村内成立了公共设施管理与关爱老人小组，规划团队协助村民改造了村史馆并在功能上向老年人倾斜，村史馆增加专人管理的老年活动室和亲人视频见面角，便于老人和子女在网上联系，村内还建设了老年共享食堂，计划面向全村所有65岁以上的空巢老人提供敬老餐。

图17 村史馆适老化改造及功能调整

（3）建设共管，解决长效机制

建设共管是共同缔造有效的支撑与保障，是村民参与长效机制的重要内容。村两委协同村民、县镇相关部门、专业技术团队等多方成员形成合力，在“村民主体、多方参与、责任明确、分工协作”共同管理机制下，齐抓共管村里的环境卫生、财务收支、项目质量。

一是建制村规民约，共管环境卫生。村两委和理事会组织村民商讨划定了村落公共环境责任分区，每位理事会成员负责一个环境责任区的“四清”工作，并明确村民自觉管理房前屋后的卫生环境。（图18）

图18 责任分区共管环境卫生

二是监督财务收支，共管资金安全。村内成立财务监督小组，负责管理和监督村内公共资金使用，所有资金拨付的关键环节，以及项目工程开工前的资金估算和施工完成后的资金结算，均需财务监督小组四位成员签字许可，并将相关财务情况在村内予以公示。

三是严格监管流程，共管施工质量。村内成立施工质量安全监督小组，兼有施工技术员和工程监理的双重责任，村内工程的每一个关键环节，均需由施工质量小组人员到场监督确认并集体签字，方能进入下一施工环节，施工开工前的技术评估和施工完成后的工程验收均由施工质量安全小组成员组织完成，并将相关情况于村内公示，接受村民监督检查。

（4）效果共评，形成奖惩激励

效果共评是共同缔造必不可少的重要环节，既能总结阶段性工作，及时调整行动计划，又能激发村民的参与热情。村落美不美，村民说了算，柏林寺村建立了事先明确评比内容与细则，事中组织中小学生和理事会成员为主的评定团认真评比，事后张榜公布成绩并给予物质奖励的共评机制方法。共同缔造开展后，村两委和理事会发布了村内卫生环境评比标准，建立了每月一次的评比制度，组织了“小手拉大手”环境卫生打分评比活动（图19），最后总结出村庄十大环境卫生问题，并作为下次评比整改的核心内容，同时，还评选出十户卫生文明家庭在村内张榜公示，并发放奖励。

图19 “小手拉大手”环境卫生评比活动

（5）成果共享，缔造幸福生活

通过“共谋、共建、共管、共评”，村民切实参与到共同缔造，开展了活动，建立了组织，推动了项目，村庄面貌焕然一新，村民感受着村容整洁、乡风文明、管理民主、产业发展的美丽乡村新气象，享受着共同缔造结出的硕果。

一是乡风文明共同享受。老年人食堂已建成运营，并形成较为完善的管理机制（图20），村内全体党员及部分在外打工的年轻人、村理事会捐款，作为老年食堂运营的资金，充分体现了村落内部凝聚力，让老人真正老有所养、老有所依。紧急医疗救治站已投入使用（图21），镇医院的医生对村里比较年轻的村民进行了医疗急救培训，还和村民互加微信，解决了村内留守老人较多，看病不方便的问题。亲人网络见面室已布置启用，并组织培训老年人微信视频，加强与在外打工孩子的情感交流。

图20 老年人食堂建成运营

图21 医疗公益健康检查

二是美好环境共同享受。从开展村落四清四化环境提升，到村民划定责任自觉维护村内环境卫生，村内房前屋后垃圾得到及时清理，村内绿化得到极大改善（图22），村内还建立了垃圾分类制度，每户分两个垃圾桶，一个放会腐烂的垃圾，一个放不会腐烂的垃圾，腐烂垃圾由村民自己送到垃圾站去，不腐烂的垃圾定期送到废品回收站。

图22 柏林寺村人居环境提升

三是产业发展共同享受。产业兴旺是乡村振兴的基础，乡贤刘灵敬教授回乡创业，创办的生态农业基地一共带动121户贫困户，600余人增收，为村民就业和脱贫攻坚贡献了极大的力量（图23）。共同缔造开展后，村理事会牵头组织村民学习培训、参观考察，并以生态农业基地为依托，组建经济合作社，规划团队利用技术优势，为村民们开发了一套用于生态蔬菜销售和劳动用工组织的微信小程序（图24），打开线上销售的广度和深度，并配套设计了生态蔬菜销售的外包装，树立品牌观念，促进村庄有机农业良性、更好、更快的发展。

图23 产业带领村民脱贫致富

图24 生态蔬菜销售和劳动用工组织的微信小程序

4●结语

我国城镇化快速发展导致长时期形成的乡村社会结构发生了巨大变化，大批农村青壮年劳动力涌向城市，能人乡贤流失，动摇了村民自治的根基，以往政府大包大揽，建设快的“输血”式的乡村建设，缺乏对乡村发展动力和实施机制的统筹考虑，无法解决村庄空心化、产业衰败、环境破败等问题。本次红安县柏林寺村共同缔造实践的探索区别于只强调物质空间形态的传统村庄规划，而是从思想到行动，从小事到大事，贯彻共同缔造的理念和方法，充分激活村庄的内生动力，以村民参与为核心，以问题为导向，以美好环境与幸福生活为目标，凝聚政府、村民与社会组织等多方合力，实现精准扶贫、乡村治理和乡村振兴的有效实践，提高村民的满意度、幸福感、获得感。“共谋、共建、共管、共评、共享”作为共同缔造的重要内容，清晰地展现了共同缔造过程中村民参与的路径和方法，实现乡村的自我“造血”，是可复制、可推广的乡村治理模式的探索，为乡村振兴建立长效机制。

致谢

感谢科技处彭小雷处长统筹调度；感谢我院挂职副县长石炼大力推动；感谢村镇所、北京公司建筑所、水务院、风景院、信息中心组成的项目组人员协调配合。

参考文献:

[1]孙景淼.乡村振兴战略[M].杭州：浙江人民出版社，2018年：33

[2]王蒙徽，李郇.城乡规划变革：美好环境与和谐社会共同缔造[M].北京：中国建筑工业出版社，2016年：25

[3]李郇，彭惠雯，黄耀福.参与式规划：美好与和谐社会共同缔造[J].城市规划学刊2018,（1）：24-30