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张文晋，曹也，张燕，葛阳，王升，康传志，万修福，许海玉，郭兰萍
中国中医科学院中药资源中心，安徽中医药大学药学院，中国中医科学院中药研究所，国家药品监督管理局中药监管科学研究中心
随着“回归自然”的世界思潮和中医药“治未病”、防治重大疑难病症的独特优势，国际上逐渐开放了中医药市场，制定了相关的草药管理办法。中药产品在基础研究、剂型、质量控制等诸方面都比较落后，而国际市场对于中药质量的要求愈加严格。为保证中药产品安全、有效、质量可控，促进中药标准化、国际化，急需建立健全中药质量控制方法和标准。中药材生产管理规范是中药质量控制的第一步，国际上正在积极探索“良好农业生产规范”（good agricultural practices，GAP）的实施。
GAP最早由欧共体于1998年3月提出，称为《药用植物和芳香植物种植管理规范》。随后，欧盟、WHO相继制定了《药用植物种植和采收质量管理规范》（GACP），美国、日本等国家纷纷成立了中药天然药物研究所，制定了相应的GACP，建立了中药质量标准。
我国从1998年12月开始由当时的国家药品监督管理局组织GAP的起草，2002年6月1日发布实施《中药材生产质量管理规范（试行）》（以下简称《规范（试行）》），2003年9月，印发《中药材生产质量管理规范认证管理办法（试行）》及《中药材GAP认证检查评定标准（试行）》。《规范（试行）》的实施，推动了我国中药材生产的规范化、规模化及现代化进程。
2016年3月18日，为适应国家政府职能的转变，落实国务院要求，原国家食品药品监督管理总局发布公告，明确不再开展中药材GAP认证。总体上看，中药材的GAP推行影响深远，GAP的理念已深入人心，中药材栽培理论和方法不断完善，中药材规模化种植面积不断扩大。但《规范（试行）》实施十多年来，GAP基地种植面积仍不足中药材种植总面积的1%，不能完全适应当前中药材生产实际，而且中药材的产量和质量有待进一步提高。
本文在总结我国中药材GAP基地建设情况、分析GAP实施过程中取得的成果及存在问题的基础上，解析国际农业生产质量管理策略及我国中药材质量管理相关政策，就中药材GAP的进一步推行提出可行性建议。
一、我国中药材GAP基地建设情况分析
1、GAP基地建设概况
本研究以原国家食品药品监督管理局颁布的中药材GAP检查公告为统计源，统计国家执行GAP认证期间（2004—2016）通过审查认证的66批中药材GAP检查公告包含的所有GAP基地196个。经筛查，去除复认证基地，剩余56批公告共包含GAP基地167个，分布于25个省、市、自治区。按每个生产基地的种植面积1 500~3 000亩（1亩≈667 m2）不等估算，我国中药材GAP基地总面积25万~50万亩，约占我国2019年中药材栽培总面积7 500万亩（含含林下及林木类中药材）[7]的0.33%~0.67%。
2、GAP基地的地理位置分布
道地药材具有历史悠久、产地适宜、品种优良、带有地域性等特点，其中常用的“川药、云药、怀药”主要产于四川省、云南省、河南省等。根据GAP基地地理位置分布可知，全国167个GAP基地中，四川省的GAP基地共24个，位列全国第一，云南省、吉林省分别有16个和13个基地，河南省、山东省GAP基地数量均为11个，并列第四。围绕这五个省份集中建设GAP基地，形成了以四川省、云南省、吉林省、河南省、山东省等为核心的中药材GAP基地规模化建设示范区（图1）。
图1 GAP基地的省份分布
3、GAP基地种植品种
GAP实施期间全国共认证了81个中药种植（养殖）品种，其中动物药1个，其余80个品种为植物药，其中获得GAP认证的品种数量最多的为四川省，共16个品种，河南省、云南省各有8个品种，并列第二（表1）。全国具有3个以上GAP基地的中药品种共11种，均为临床常用中药（表2）。其中，人参GAP基地最多，全国共有12个，总面积1.8万~3.6万亩，主要分布在吉林省；丹参GAP基地数量次之，全国共有10个，总面积1.5万~3.0万亩；金银花GAP基地共有9个，总面积1.35万~2.7万亩。
4、GAP基地认证的企业分布
全国建设GAP基地的企业共129家，其中获得GAP认证基地数较多（3个及以上）的企业为北京同仁堂（集团）有限责任公司、四川新荷花中药饮片股份有限公司、雅安三九中药材科技产业化有限公司、宁夏隆德县六盘山中药资源开发有限公司、南阳张仲景中药材发展有限责任公司等7家，共有基地33个，涉及中药材品种29种，占全国认证基地总数（167个）的19.76%，占GAP种植品种总数（81种）的35.80%，7家企业认证基地数与所种植的品种数之比约为1：1（表3）。
中药材GAP推行十多年来影响深远，GAP的理念已深入人心，中药材栽培理论和方法不断完善，中药材规模化种植面积不断扩大。但目前GAP基地种植面积尚不足中药材种植总面积的1%，郭兰萍等系统总结了中药材规范化生产（GAP）十年来的存在的问题：①成本过高造成GAP基地建设流于形式；②栽培技术不成熟导致GAP规模生产过程风险较大；③连作障碍制约了中药材GAP基地的发展；④比较效益偏低、市场机制不健全限制了GAP的发展；⑤农业生产的复杂性使得GAP监管难度大。
2016年3月18日，为适应国家政府职能转变的改革，落实国务院要求，原国家食品药品监督管理总局发布了《关于取消中药材生产质量管理规范认证有关事宜的公告》（2016年第72号），明确不再开展中药材GAP认证。国际范围内正在积极探索和推行药用植物种植和采集管理规范（GACP）和危害分析和关键控制点（HACCP）安全管理体系等农业生产质量管理策略；为了引导中药材生产种植的规范化、规模化发展，我国制定和推行了相关的中药材质量管理政策。
二、国内外中药材生产质量管理策略
1、国际GACP
在中草药产业走向世界的进程中，国际国内都制定了相关标准来规范草药的种植，以确保产品的安全性和可靠性。目前国际上药用植物种植领域的GACP，主要针对药用植物的特点，对其种植、采收、初加工、包装、运输、设备以及人员等提出了规范，以达到用于药品的栽培植物优质安全可控的目的。GACP与我国中药材GAP意义基本等同。由于文化和历史的差异，不同地区制定草药种植标准的政策差异很大。
①欧盟GACP指南旨在解决与药用植物的生长、收集和初加工相关的问题，并遵守当地良好生产实践原则和其他相关法律要求。它涵盖与农业生产和野生药用植物/草药收集有关的具体问题。该文件仍然是现行2006年版本。
②世界卫生组织GACP指南包括了药用植物的种植和野生草药采集两部分，对药用植物的鉴定、栽培所用繁育材料、生产环节控制及野生药用植物采集许可、技术方法等各方面情况进行了详细的规范。各国在使用中可以根据实际情况对该指南进行调整。
③日本厚生省药物局全面参考WHO的GACP制定了《药用植物栽培及质量评价》。日本津村株式会社根据日本GACP制定了相关标准，它的特点是关键环节重点把控、生产操作规程相对简便易行。其认证属于商业许可，具有显著的市场经济特征。该认证体系在中国大陆实施了5年，具有较强的实用性。
④美国GACP指导植物或作物的种植者、收集者和加工者，确保消费品中使用的草药原料得到准确鉴定，不掺入可能造成公共健康风险的污染物，并完全符合质量标准。尽管我国于2016年取消了中药材GAP认证，但这些指南有助于建立更合理的质量标准。
2、HACCP管理体系
危害分析和关键控制点（hazard analysis critical control point，HACCP）是经过证实的、以预防为基础的产品安全管理体系，可以广泛应用到从原材料生产加工、配送到使用等各环节。近年来，HACCP已成为国际上公认的质量风险管理体系，主要对产品中微生物、化学和物理危害的进行安全控制。联合国粮农组织（FAO）和WHO上世纪80年代后期开始大力推荐这一安全管理体系。HACCP在制药行业的应用不及在食品行业那样广泛，正处于研究和推广阶段。我国药品企业还没有实施HACCP认证，但部分营养、保健品企业已通过了HACCP认证。由于国际上的倡导和HACCP在食品行业取得的显著成效，HACCP体系在药品中应用的理论研究已经涉及种植、生产、流通等各领域。
3、我国现行政策中GAP管理相关要求
2020年10月12日国家药品监督管理局药品审评中心制定了《中药新药用药材质量控制研究技术指导原则（试行）》。该指导原则提出药材生产的关键环节和关键质控点包括：①应采取措施保证所用药材基原和药用部位准确；②固定产地是保证药材质量相对稳定的重要措施；③药材的种植养殖应了解药用植/动物的生长发育规律或生活习性；④采收和产地加工一般应尊重传统经验，坚持质量优先、兼顾产量的原则；⑤药材的包装应能够保护药材的质量并便于流通；⑥中药新药用药材的质量标准应重点关注保证基原准确、控制安全风险、质量稳定可控。该指导原则旨在为中药新药用药材的质量控制研究提供参考。
国家药品监督管理局于2020年12月21日发布《国家药品监督管理局关于促进中药传承创新发展的实施意见》，在中药质量安全监管方面，提出了加强中药质量源头管理：修订中药材生产质量管理规范（GAP），制定中药材生产质量管理规范实施指南，引导促进中药材规范化种植养殖，推动中药材产地加工，鼓励中药饮片企业将质量保障体系向种植加工环节延伸，从源头加强中药材、中药饮片质量控制。保护野生药材资源，严格限定使用濒危野生动、植物药材。加强开展中药新药资源评估，保障中药材来源稳定和资源可持续利用。
中药材信息化追溯体系建设，对提高药品质量安全保障水平、构建信息化监管体系，营造诚信的消费市场环境具有重大意义。一方面中药材质量全程追溯体系是GAP关键点控制的补充和检验。影响中药材质量的关键要素，也是中药材信息化追溯至关重要的内容。中药材信息化追溯体系应涵盖生产、流通、使用全过程，实现全过程关键环节可追溯，能顺藤摸瓜找到影响中药材质量的关键信息。追溯体系建设是一种实现药品来源可查、去向可追的监管方法，也是企业自查和政府监管的重要工具。另一方面，建立可溯源的质量追踪体系最简单的方式是通过图标的方式向市场传递信号，可推动厂家和市场对GAP药材的认可程度。从2012年10月国家多个部委联合颁布了《关于开展中药材流通追溯体系建设试点的通知》开始，中药质量追溯体系的建设提升到了国家战略高度。
三、中药材实施GAP管理的建议
为进一步加强中药材生产的监督管理，也为适应备案监管的需要，结合上文所述中药材GAP存在的问题、中药材GAP管理的相关政策，初步形成中药材GAP管理的思路和以下建议。
1、尊重市场规律，借鉴国际经验推动中药材GAP管理，推动第三方实施GAP认证
上文可知，GAP操作更适合按推荐性优质标准进行管理。市场手段也更符合目前改革的要求。纵观国际范围内的GACP（WHO、欧盟、日本津村等），均属于市场化行为，且取得了较好的社会效益、经济效益和生态效益。为此，建议我国GAP工作应充分发挥权威科研院所，行业协会、学会等组织桥梁纽带和引领行业自律的作用，充分利用有基础、有资质的第三方检测认证机构开展GAP认证。
2、推行HACCP管理体系，修订“中药材生产质量管理规范（GAP）”，促进GAP管理良性发展
从中药材GAP是农业操作的本质和其自身的不确定性出发，以中药材GAP实施的经验和存在问题为鉴，建议借鉴国际上公认和接受的HACCP质量风险管理体系，修订“中药材生产质量管理规范（GAP）”，通过强调明确基原、固定产地、规范采收期、产地加工、贮存条件等关键质量控制点的管控，弱化一些非必要条件的管控，从而提高GAP的可操作性。在新版GAP管理办法出台之前，可继续使用原GAP管理办法，可将HACCP体系，融入GAP认证具体细则。
3、加强政策与标准的执行，促进中药材质量全程追溯体系建设，助力中药材优质优价
严格执行《中药新药用药材质量控制技术指导原则》、《国家药品监督管理局关于促进中药传承创新发展的实施意见》《中药资源评估技术指导原则》等已有政策，鼓励建立相对稳定的药材基地，鼓励采用规范化种植（GAP）的药材。健全标准体系，促进中药材商品等级标准、道地药材标准、种子种苗标准、产地环境标准、土壤质量标准、规范化种植规范、中药材生态种植标准、采收加工规范、贮藏和包装运输质量规范等研究和应用，为实现中药材GAP生产提供技术保障。鼓励建立中药材追溯信息采集传输、追溯码标识等管理规范，实现数据互通共享，有效打破中药材市场的信息不对称，为优质药材的判定提供重要依据。
