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我国土地辽阔，农村土地是农民赖以生存的根本。近几年，农村正在大力推进乡村振兴战略，乡村振兴的根本就是要把土地先整治好，因为现在农村的土地比较散乱。全域土地综合整治已成为贯彻生态文明建设思想、实施乡村振兴战略的重要手段，也是自然资源部履行统一国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施国土空间规划的平台抓手。开展全域土地综合整治，既是新发展理念对国土整治工作提出的必然要求，也是新时代国土整治工作发展的根本趋势。那么，要怎样抓好全域土地综合整治呢？

01

什么是全域土地综合治理？

全域土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，推进城乡一体化进程的一项系统工程。

全域土地整治是一种全新的模式，通俗一点解释就是你们村庄的土地比较散乱，政府会发布相关政策规划起来。它是对土地综合整治的继承，更是对土地综合整治的突破创新：

①更加着力规划一个区域的发展功能，从整体上优化国土空间结构和布局。

②更加着力城乡统筹发展，将以往单一的田、水、路、林、村、城割裂开来或把各项工程分开实施的土地整治活动，扩展为把城镇和乡村放在一个整体的治理空间下，找准限制因素，补齐设施短板。

③更加着力延展土地整治的产业链和价值链，结合“土地整治＋”，注入新型业态，发掘新增长动能。

④更加着力以人为本，努力实现高质量发展、创造高品质生活。通过土地生态整治和土地文化修复，满足人民日益增长的对美好生活的需要。

⑤更加着力按照国土空间整治的目标，建构全域土地整治的内容结构和框架体系，统一国土空间用途管制和生态修复，打造山水林田湖草生命共同体。

总体上看，全域土地整治主要分为区域的全域性和整治内容的全面性两个方面。区域的全域性是指从全区域视角对农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿用地整治、损毁土地复垦和未利用地开发等各类活动的统筹安排，并不是简单的对各整治活动的叠加之和，而是将孤立、分散的土地开发整理项目转变为连片集中的综合整治项目，从而实现挖掘土地利用潜力，优化土地利用空间格局，提高土地利用整体效率，改善区域生态环境，开展山水林田湖生命共同体的综合整治，保护和恢复自然山水格局，促进区域土地环境质量的提升；整治内容的全面性体现在对区域范围内所有的农用地整治、农村建设用地整治、低效工矿用地整治、土地复垦和未利用地开发等各类土地资源要素的综合开发利用，以及全面实施对高标准农田建设、耕地质量提升、“旱改水”、表土剥离、农田水利建设、生态环境整治及传统历史文化村落的保护。全域土地整治的目标视角已由传统的建设用地增减挂钩指标转化成以优化土地开发利用空间格局为首要任务、以实行耕地数量质量生态“三位一体”管护为核心内容、以创新推进高标准农田建设作为关键举措和以改善生态环境为突出的位置。从本质上看，全域土地整治实际上是以土地为核心的国土综合整治，在某种程度上更具有可操作性和实践性。

02

整治内容有哪些？

自然资源部表示，这次土地综合整治试点，推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。

《全国土地整治规划（2016~2020年）》明确了建设生态良田的首要位置，使得建设高标准农田成为耕地保护的重要抓手和基础手段。在生态文明建设和绿色发展理念指导下，土地整治开始从主要满足补充耕地基本需求向更加注重服务现代农业发展转变。随着“十三五”期间土地整治工作的新内涵和新任务的提出，国家确定了将全域土地整治作为重要抓手，综合考量、统筹谋划和综合利用土地资源，提升资源保护和用地保障能力，确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，使经整治的基本农田质量平均提高1个等级的目标。同时，通过土地整治补充耕地2000万亩，通过农用地整理改造中、低等耕地2亿亩左右，使耕地数量、质量保护水平全面提升。《中国国民经济和社会发展第十三个百年规划纲要》中规定要强化土地节约集约利用，提出了单位国内生产总值建设用地下降20％的具体目标。《全国土地整治规划（2016~2020年）》中明确了将城镇低效建设用地整治作为落实节地战略、改善人居环境、保障新型城镇化发展的重要手段。

中国土地整治正朝着景观生态型土地整治转变，以生产空间、生活空间和生态空间用地的合理配置与景观生态规划相统一为发展目标。为适应我国正在推进的治理体系和治理能力的现代化，缓解或解决资源承载能力趋紧、生态安全与粮食安全等问题，满足生态文明建设与城乡一体化建设的需求，实现耕地与建设用地的科学规划、“三生”空间的合理配置和国土资源的空间布局优化，构建城乡一体化生态基础设施、保护生物多样性及提升生态系统服务功能，全域土地整治作为土地整治内涵功能变化的新特征，为指导土地整治实践提出了重要思想和亟待深化探索的重要举措，推进实现不同层次的土地管理，能够有效解决土地整治转型适应生态国土建设的重要问题，着力解决新农村建设中的农业经营分散、农民居住分散、农村公共服务分散等问题。中国土地整治从以乡村为主、以农地、废弃地等为主的传统整治格局迈向城乡全域土地整治的新局面。

03

全域土地综合整治有哪些扶植政策

1、针对永久基本农田

整治区域内涉及永久基本农田调整的，应编制调整方案并按已有规定办理，确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%，调整方案应纳入村庄规划。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。

2、针对腾退建设用地

整治验收后腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。自然资源部将对试点工作予以一定的计划指标支持。

另外，在此次整治过程中禁止违背农民意愿搞大拆大建，发现问题要及时纠正。

3、全域特点整治的治理机制主要包含以下几个方面：

（一）区域全域性管理

以往的土地整治主要是对农用地整理、补充耕地数量，局限于改善农业生产条件和增加耕地面积的单一目标；对区域社会经济条件、自然条件、生态环境、人口与政策条件等因素缺乏考虑，对土地资源的适宜性、节约集约用地、生物多样性保护、景观格局的优化及生态环境的改善等缺乏较为成熟的研究。随着新型城镇化进程的推进及国家政策的引导，土地整治逐步告别传统模式向“追求耕地数量、质量及生态管护”的“三位一体”的全面管护发展，促进了土地整治总体功能的转变和土地整治多功能性的突出，实现了土地整治对象的扩大，由单纯的农用地整治扩大至建设用地整治（工矿废弃地、城乡接合部建设用地），整治手段由粗放型向考虑景观生态学的精细型转变，充分挖掘用地的整治潜力，加强节约集约用地。全域土地整治是新时代土地整治发展的必然选择，其推进土地整治范围由单一独立的项目区向区域全域性转变，借助行政区划或功能区划定位土地整治对象，更好地避免了土地整治在区域内各项目区建设内容重复、互相不协调的现象。

（二）全域多样性治理

全域土地整治需打破城乡土地管理方面的差异性，将城镇和乡村放置于一个整体的地域空间进行土地整治工程布局，使生态系统保持结构的完整性和功能的有效性，进而统筹“三生”空间用地的配置。“全域”旨在强调地理环境与资源要素间的系统整合，基于打破城乡二元结构格局的视角，借助土地整治项目对土地资源进行合理的空间配置。全域土地整治旨在营造健康的土地环境，注重对生态安全格局的研究，致力于打造景观生态型土地整治。全域土地整治中基于生态过程优先规划生态基础设施，打破用地指标捆绑土地整治的现状，消除整治工程条块分割，强调山水格局的连续性与整体性，构建生物多样性保护的生态系统。

（三）全域政策性规划

全域土地整治应坚持与新农村建设、精准扶贫、新城镇体系、产业结构调整、土地流转和生态修复等方向相结合，从而更好地实现全域土地整治的统筹部署，基于土地自然过程，诊断问题，分步实施，分期推进，以此制定中长期规划和短期实施计划，打造生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。采用“反规划”理念以优先规划和设计生态基础设施的方式，认清资源环境中“长短板”，注重生态环境和生态过程，以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，来指导区域空间发展，其对全域土地整治具有重要的借鉴意义，致力于打造全域规划、精细设计、综合整治。全域土地整治能较好地解决快速城镇化对资源高速耗散、城市空间无序蔓延和空间利用低效等资源承载能力趋紧、生态安全与粮食安全问题，促进生态文明建设与城乡一体化建设，有利于“三生”空间的合理配置和国土资源的空间布局优化，保护生物多样性及提升生态系统服务功能，能够有效解决土地整治转型适应生态国土建设的重要问题，其是时代的必然选择。

（四）全域多功能实现

以全域视角编制土地整治规划，能综合考虑全区域的光、热、水、土、生物、劳动力、资金、生产资料等具体条件、生产发展特点和现有基础，根据市场和国民经济需要等情况，有利于达到地尽其利、物尽其用的最大经济效益和保持良好的生态环境。通过全域土地整治的实施，在改善生态环境、提升生态系统生态功能、节约集约土地、增加耕地数量和提升耕地质量、提升农民生活水平、合理配置空间资源和优化国土空间布局等方面取得了一定的成就。如浙江省常山县从区域与整体融合的角度出发，连片谋划核心区域，规模开发利用与空心村整治相结合，将土地整治项目配合城市建设与旅游开发进行，进而推进全域整治，垦耕地后备资源7671亩、旱改水资源5988亩、高标准基本农田建设后备资源6695亩，农村土地综合整治2000亩；垦造水田及旱改水百亩以上新项目达到8个，面积达1861.287亩。浙江省吴兴区八里店镇南部片区借力全域土地整治，7年形成3大现代农业园区，书写绿色田园版图。以农村土地综合整治项目为抓手，打造6.8平方千米的功能稻谷产业园、6平方千米的瓜果蔬菜产业园、3.67平方千米的特种水产养殖园；完成复垦面积1153亩，其中复垦新增耕地995亩；项目新建农户安置，建新区总面积为1575亩，搬迁农户1325户。

项目区还实施了城乡建设用地增减挂钩政策，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现了建设用地总量不增加、耕地占补平衡有余。浙江省海宁市开展助推乡村振兴战略，适应新时代耕地保护和农村土地利用新要求；《关于组织开展全域土地综合整治工作的实施意见》规定了2018~2020年实施全域土地综合整治行动，确保实现新增永久基本农田调优指标4万亩（力争5万亩）、新增耕地占补平衡指标1万亩、使用城乡建设用地增减挂钩指标1万亩的工作目标；并规定了全域土地综合整治要以村土地利用规划为依据，坚持“生态优先、保护优先、节约优先”总原则，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，在农村一定区域内依托土地整治和城乡建设用地增减挂钩平台，有效整合利用各类涉农资金，对区域内的农用地、建设用地和未利用地实施全区域综合整治，优化农村生产、生活、生态空间，形成农田集中连片、建设用地集中集聚的空间形态和集约高效的土地利用方式，夯实农业生产能力基础。上海市“郊野单元规划”的创设来源于“两规合一”等一系列创新实践，在此基础上，结合土地整治规划、相关配套政策及区域平衡与综合调控，指导郊野地区全域统筹战略的实施，推广“多规整合、政策融合、资金叠合和项目集合”的全域全地类的实施性、策略性空间规划。

上海市土地整治立足涉及耕地数量、质量及生态的“三位一体”保护，践行严格的耕地保护制度，严守基本农田保护红线，“十二五”以来实现了通过土地整治补充耕地23万亩，建设高标准农田160万亩；8年时间推动了11个市级土地整治项目，开展了田、水、路、林、村的综合整治，探寻“土地整治＋”的新模式，推进景观生态型土地整治的实施，引领我国全域土地整治的时代新风尚。

全域土地整治的项目以“整村、整组、集中连片”的形式，借助田水路林村全要素综合整治，耕地保护工程涉及城乡建设用地增减挂钩、旱改水、耕地质量提升、耕地垦造、高标准基本农田建设和永久基本农田建设等，实现了永久基本农田布局的优化，保障了用地空间指标。全域土地整治项目在浙江省常山县、浙江省吴兴区与浙江省海宁市及上海市的实施落地，用事实证明全域土地整治能较好地与新农村建设、城镇体系建设、生态环境保护、产业结构调整及土地流转相结合，以“城郊优先、依托景区、利于整合”的原则，依据“多规合一”划分土地整治分区，实现土地整治的集中连片化；整合社会化资源，构建开放协作、跨界融合的“土地整治＋”平台，为实现国际美丽乡村建设精准发力，构建全域土地整治连片开发新格局。

04

如何启动全域土地综合整治？

1、自然资源部生态修复司负责人指出，在同一空间上，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题。因此，各地需要在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计，用综合性手段进行整治。这不仅有利于统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，促进耕地保护和土地节约集约利用，还能解决一二三产融合发展用地问题，改善农村生态环境，助推乡村振兴。

2、此番政策突出耕地保护。通知规定，通过全域土地综合整治，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%。以“不动是常态，动是例外”的导向，涉及永久基本农田调整的，必须确保整治区域内新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。

在盘活乡村存量建设用地方面，有关负责人介绍说，显化农村土地资产价值，允许节余的建设用地指标，按照城乡建设用地增减挂钩政策使用，并将流转范围从县域扩大到省域，促进土地要素科学配置、合理流动，为乡村振兴提供强有力资金支持。

如何试点先行，示范引领？笔者谈谈对土地综合整治示范村镇建设的认识与思考。

1、找准定位，突出特色，切实做好村庄规划

针对乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等综合性问题，全域土地综合整治要以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复的国土综合整治活动。

示范村镇建设应综合考虑村庄地理位置、地形地貌、资源禀赋、历史文化、经济社会发展、基础设施、传统风貌等因素，确定适当的发展目标和特色，提出村庄产业发展的思路和策略，统筹谋划村庄发展定位。

编制村庄规划是前提。从全国来看，乡村无规划、乡村建设无序的问题仍然严重，乡村规划照搬城市规划理念和方法、脱离农村实际、实用性差的问题较为普遍。要按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，注重保持乡土风貌，编制多规合一的实用性村庄规划。

在编制规划时一定要进行大量细致深入的乡村调研，摸清家底，做到心中有数，保障规划编制的科学合理性。规划需注重凸显乡土味道，关注绿色、生态、多功能和可持续的农村发展，强化红线意识，坚守底线思维，切实保护耕地特别是永久基本农田，优化空间，统筹布局，明确急需推进的生态整治修复、农田整理、人居环境整治、历史文化保护等项目，明确资金规模和筹措方式、建设主体及方式等。

规划必须因地制宜，符合农民意愿，体现地方特色和历史文化传承。要按照绿色发展理念和“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求，本着“宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整”的原则，充分考虑当地的山水自然条件，依山就势，因地制宜，突出特色，统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要布局。在此基础上，需要注重对有特色的自然与人文景观、文物古迹、历史遗迹划定保护区域。同时，要充分尊重农民意愿，保障农民权益，尽可能在原有村庄形态上改善村民生活条件和乡村环境，形成传统田园牧歌与现代文明交织相融的新时代乡村发展形态。

2、以人为本，固本强基，切实抓住振兴关键

农民是乡村振兴的主体，农民最了解自身的优势和需求，让农民充分参与乡村发展的规划和建设，使他们更清楚自身在发展中的角色定位，对实现乡村振兴极其重要。同时，必须认识到乡村振兴的关键是产业兴旺，需通过土地综合整治优先补齐农村基础设施和公共服务短板，架起农业农村向现代化迈进的桥梁，进而激活乡村经济内生动力。

乡村振兴的过程也是乡村社会总动员的过程，必须充分尊重当地农民意愿。编制规划需深入开展驻村调研，充分听取农民诉求，确保规划符合农民意愿。特别是涉及村庄发展定位、村庄规划、产业规划等关键内容，应把规划专家的思路与农民的想法有机结合起来，使规划更接地气，便于落地。

产业兴旺是乡村振兴的根本支撑，必须着重夯实农村产业发展的基础。当前我国大部分农村地区由于先天条件不足，软硬件环境较差，劳动力、资本、人才、技术等要素流出大于流入，要扭转这个趋势，必须优先补齐农村基础设施和公共服务短板，吸引要素回流，为发展产业、振兴乡村创造条件。

开展土地综合整治示范村镇建设必须统筹发展目标，以农村新经济发展需求为重点，优化农村用地布局结构，提升土地使用效益和集约化水平，支持新产业新业态融合发展用地，补齐基础设施和公共服务短板。在此基础上，地方基层组织应注重合理利用当地自然资源和生态条件，推广适合当地的农业生产新品种、新技术。通过规模化、集约化、市场化、现代化管理，因地制宜培育发展加工业、乡村旅游、农村康养、共享经济、现代服务业等产业，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系。

3、分类实施，提炼模式，切实注重示范引领

实施乡村振兴战略是一个系统工程，需要全面把握“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五项总体要求，统筹兼顾，协调发展。同时，也要认识到我国幅员辽阔，生态多样，乡村面貌差异大，实施乡村振兴要因地制宜，分类施策，注意乡村的多样性、差异性、区域性，不搞“千村一面”。

示范村镇应能够代表集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等不同类型全域土地综合整治特色，并在促进特色产业发展、精准扶贫、新型城镇化 、生态治理修复等方面呈现较明显的综合效益，对各类型村庄建设与发展提供经验参考和模式借鉴。

笔者以为可以着重从以下八个方面进行探索和总结：

一是如何建立统一协调的工作机制。根据土地综合整治示范村镇建设工作的需要，制定部门联动、分工明确的协调推进机制，明确各自的责任，以实现有效整合，发挥整体效应。

二是如何编制科学合理的村庄规划。通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划。

三是如何建立多元化投入机制。鼓励金融机构、政策性银行和社会资本参与土地综合整治，鼓励社会团体、企业和个人捐款或以其他方式积极参与，探索公共设施的多元化投资机制。

四是如何充分发挥农村集体组织及农民主体作用。探索支持农民自建、参与规划设计、工程施工及以村镇、农民为主体的公共设施运行维护管理机制。

五是如何实现土地综合整治与农村产业导入的有效衔接。通过开展农村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地等土地综合整治，盘活建设用地重点用于乡村新产业新业态和返乡入乡创新创业，解决产业发展空间问题，将有限的资金真正投入到推动发展、改善民生和壮大集体经济上。

六是如何开展乡村生态保护修复。优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，解决与群众生产生活密切相关的地质灾害隐患问题，打造生态宜居乡村。

七是如何保护传承乡村文化。深入挖掘、生动展示当地村庄历史文化资源及其价值，将文化传承回归到农民的生活实践中。

八是如何防范村镇建设风险。明确和制定全域土地综合整治负面清单，防止在新村建设中出现片面追求增加指标搞大拆大建、侵犯农民权益影响社会稳定、盲目投资增加政府隐形债务等不良倾向。

实施乡村振兴战略是一项庞杂的系统性综合工程，不仅要求环境优美、生态宜居，而且要求经济繁荣、社会发展。作为在实施乡村振兴战略中肩负着典型引领重要作用的土地综合整治示范村镇建设，需统筹兼顾，多措并举，动员各方力量，整合有效资源，构建美丽示范村镇。同时需注重对示范村镇进行区域概况、发展模式、治理成效和典型经验做法的梳理与总结，为在全国更大范围内实施村镇建设提供可对照、参考的发展目标 、路径及模式。

(生态修复网)

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