2017年2月5日，中共中央、国务院公开发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（以下简称“文件”），这是新世纪以来第14个指导“三农”工作的中央一号文件。在农业农村发展新的历史阶段，农业农村发展需要挖掘新的动能。今年中央一号文件紧扣农业供给侧结构性改革主线，从农业供给侧的产品产业结构、生产方式、农业产业链、科技创新、基础设施与公共服务、制度改革这六个板块谋篇布局。
文件尽管未点明农业农村发展有哪些新动能，但据笔者领会，文件从供给侧结构性改革入手，以改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度、改良农业增长方式、改变小农业思维树立大农业观念、改进科技创新综合管理体制、改善基础设施与公共服务、改革财政支农、土地制度与集体产权制度为发力点和手段，共勾画出焕发结构调整新动能、涵养可持续发展新动能、拓展产业链价值链新动能、释放科技创新新动能、提升农业农村基础建设新动能、激发市场与要素新动能这六大农业农村发展新动能，对当前和今后一段时期做好农业农村工作具有重要指导作用。
一、改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度，优化产品产业结构，焕发农业结构调整新动能
近年来，农产品产业结构与产品供求结构失衡。以玉米和大豆种植结构与供求结构失衡为例。前些年，国内玉米种植面积、产量和库存量逐年攀升，2015年玉米产量22458.0吨，达到历史峰值，2016年玉米产量21955.4万吨，虽有所下降，但玉米供远过于求，库存高企，陈化粮现象抬头，政策性储备的财政负担加重，价格下跌，农民利益受损。尽管玉米供过于求，但由于国内外价格倒挂，2016年，玉米进口316.7万吨，玉米的替代品大麦进口500万吨、高粱进口665万吨。反观与玉米在种植结构上替代性较高的大豆，新世纪以来种植面积和产量总体上大幅下滑，进口量大幅攀升，2016年大豆进口8391万吨，再创新高。农业产品产业结构失衡带来无效、低效生产与生产要素、资源、能源浪费。陈化玉米表面浪费的是粮食和钱，背后浪费的是土地资源、水资源、农用柴油、农业劳动力等。而同时进口大豆却又在对外消耗大量资金。
图1 新世纪以来我国粮食及三大主粮总产量情况
图2 新世纪以来我国稻谷、小麦和玉米进口情况
图3 新世纪以来我国大豆进口情况
图4 新世纪以来我国人均粮食占有量情况
农业产品产业结构失衡既与产业自身发展相关，又与农产品价格形成机制和收储制度关系重大。2008年至2015年，国家对玉米实行临时收储政策，这类似于对稻谷和小麦实行的最低收购价政策，这一制度隐形补贴了农民种植收入，抬高了玉米市场价格，在这一时期确实保障了农民种植收益，保护了农民种粮积极性，但客观来讲也刺激了玉米种植，加上国内外价格倒挂下玉米及其替代品大量进口，玉米供应逐步增加最终造成这几年玉米供远大于求的严峻局面。稻谷和小麦或也潜藏这一风险。
为此，今年中央一号文件提出，深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革。这一重要改革任务在2016年的一号文件中已经提到，今年一些提法更进一步。
比如“坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，形成合理比价关系”中，后半句是新提法，也是改革的主要内容。再有“坚定推进玉米市场定价、价补分离改革，健全生产者补贴制度，鼓励多元市场主体入市收购，防止出现卖粮难”中，鼓励多元市场主体入市收购被鲜明地提出，这意味着玉米购销将更加市场化。还有“调整完善新疆棉花目标价格政策，改进补贴方式。调整大豆目标价格政策”显示这两种产品的目标价格政策试点或将定音。
此外，文件还提出科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，优化中央储备粮品种结构和区域布局，改革完善中央储备粮管理体制，充分发挥政策性职能作用，严格政策性粮食监督管理等。
在以上农产品价格形成机制和收储制度改革引导下，优化农业产品产业结构，统筹调整粮经饲种植结构，发展规模高效养殖业，做大做强优势特色产业，进一步优化农业区域布局，全面提升农产品质量和食品安全水平，最终焕发农业产品产业结构调整新动能。
二、改良农业增长方式，推行绿色生产方式，涵养农业可持续发展新动能
《道德经》云：天之道，利而不害。但就农业生产而言，高消耗、高污染问题明显。
据农业部发布的《到2020年化肥使用量零增长行动方案》显示，我国农作物化肥施用量偏高，亩均化肥用量21.9公斤，远高于世界平均水平（每亩8公斤），是美国的2.6倍，欧盟的2.5倍。过量施用化肥不仅造成土壤酸化、盐化和土地板结导致地力下降，而且化肥中的一些有害物质会污染生态环境并导致农产品质量下降。
据农业部《到2020年农药使用量零增长行动方案》显示，我国农药使用量总体呈上升趋势，2012-2014年农作物病虫害防治农药年均使用量31.1万吨，比2009-2011年增长9.2%。过量、不合理使用农药已对农产品质量安全和生态环境安全造成较为严重的负面影响。
我国水资源相对匮乏，但农业用水占比较大，近几年每年农业用水占用水总量的62%，农业用水较为粗放，大水漫灌普遍，浪费严重，我国农田灌溉水有效利用系数为0.52，远低于世界先进水平的0.7-0.8。我国大约7成河流受到不同程度污染，受污染的河水作为灌溉用水又进入农田，工业上排放的重金属、有害化学物质等间接进入食物链。
我国畜牧业养殖粪便污染问题也很突出，仅猪、牛、鸡三大类畜禽粪便年排放量就高达约30亿吨，其中相当一部分未经处理便直接排放，污染了土壤和水。
面对农业增长中高消耗、高污染问题的挑战，必须改变农业拼资源能源、拼消耗的增长方式。
中央一号文件提出，推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力。其一，推进农业清洁生产。深入推进化肥农药零增长行动，开展有机肥替代化肥试点，促进农业节本增效。建立健全化肥农药行业生产监管及产品追溯系统，严格行业准入管理。大力推行高效生态循环的种养模式，加快畜禽粪便集中处理，推动规模化大型沼气健康发展。其二，大规模实施农业节水工程。把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，加快完善国家支持农业节水政策体系。其三，集中治理农业环境突出问题。实施耕地、草原、河湖休养生息规划。开展土壤污染状况详查，深入实施土壤污染防治行动计划，继续开展重金属污染耕地修复及种植结构调整试点。扩大农业面源污染综合治理试点范围。通过扎扎实实推进这些举措，改变农业增长方式，推行绿色生产方式，涵养农业可持续发展新动能。
三、改变小农业思维、树立大农业观念，壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链新动能
如今，不少政府官员、专家学者都认为农业产值占比下降了，农业经济不太重要了。但实际上，需要我们改变看待农业的视角，跳出小农业挖掘大农业，改变小农业思维，树立大农业观念。
随着工业化、城镇化的发展，农业第一产业的增加值占国内生产总值的比重从1980年的30%下降到2016年的8.6%。很多人认为农业只具有基础性产业的地位，重要性有所降低，但实际上，农产品加工业、休闲农业、农产品流通业和农业服务业等与农业密切相关的产业是农业产业链价值链的延伸，在农村劳动力就业、农民增收致富上起到了重要的作用。特别是在贫困地区，工业和服务业基础一般都较为薄弱，农业以及农业相关产业的大农业往往是贫困地区的主导产业，是扶贫开发和农民就业的主要门路。因此，需要改变农业仅仅是第一产业的小农业思维，树立大农业观念。大农业是指农业及农业上下游相关产业，既包括第一产业的农林牧渔，也包括第二产业的农产品加工业，以及第三产业的休闲农业和乡村旅游、农产品流通业、农村电子商务、农村金融、农村生产服务业等。发展大农业，可以实现农业多功能性，延伸农业产业链和价值链。
今年一号文件提出，壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链。这实际上是丰富农业的内涵与外延，发挥农业多功能性与产业融合互动功能，促进农村一二三产业融合发展，拓展农业产业链价值链新动能。大力发展乡村休闲旅游产业，体现农业的生态、休闲旅游功能，既满足人们下乡欣赏山水田园风光、品尝农家土味美食，又带动了农业观光、农家餐饮与住宿、农村特色产品开发、乡村文化展示、乡村养生养老产业等。推进农村电商发展，为信息、交通相对落后农村地区的农产品销售插上飞出田间地头的翅膀，推动农村商贸、物流等行业发展。加快发展现代食品产业，通过技术改造、品质升级、新兴食品开发、新型产销业态推广、产业集群打造等方式，对传统农产品加工业进行升级再造。
四、改进科技创新综合管理体制，强化科技创新驱动，释放科技创新新动能
科技创新与应用一直以来都是农业增长的持久动能，是现代农业发展的引擎。纵观新中国成立以来、农村改革以来，科技在农业增长中起到了至关重要的驱动作用，优良品种、化学肥料、农业机械、生物技术、设施大棚等科技创新与应用推动着农业向前发展。目前，我国农业科技取得了长足发展，如在水稻育种等方面处于世界领先水平，但在一些基础性、核心技术领域仍有一定差距，在相关科研机构和高校中存在重视科技研发、发表学术文章而轻视农业科技成果转化、推广应用的问题，科技集成不够，科研人员激励不足，农民职业技能不强。这些问题一定程度上制约着农业科技的发展与功能的释放。
今年一号文件提出，强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展，从加强农业科技研发、强化农业科技推广、完善农业科技创新激励机制、提升农业科技园区建设水平、开发农村人力资源等五个方面，综合性指出改进科技创新管理体制，释放科技创新新动能，迈向农业现代化的具体路径。
五、改善基础设施与公共服务，补齐农业农村短板，提升农业农村基础建设新动能
农业农村基础设施落后，农业生产条件薄弱、能力不足，农村公共服务水平较低，相当一部分农村趋于凋敝，全国大多数省份还都存在不少贫困农村，这些都是我们这样一个发展中大国不得不客观面对的现实和必须积极应对的挑战。
农业基础设施是农业发展的基础，是农业生产能力的保障。目前，我国农业生产成本明显高于美国等农业发达国家，以致丧失农业国际竞争力，其中一个根本原因就是农业基础设施薄弱，农田水利基本建设滞后。对此，一号文件提出持续加强农田基本建设。这么多年我们已经投入很多，但还远远不够。有人可能认为，农业基础设施建设投入大，却产出少、见效慢，因而当下可以少投入。从农业的基础性战略地位来看，从长远来看，如此认识是短浅的。今后，要按照文件要求，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地红线，保护优化粮食产能；全面落实永久基本农田特殊保护政策措施，实施耕地质量保护和提升行动，持续推进中低产田改造；加快高标准农田建设，提高建设质量。
农村基础设施和公共服务条件关系到亿万农民的幸福。针对农村中垃圾成堆、乱排乱放、污水横流等突出环境问题，以及农村缺乏规划、用能紧缺、道路不畅、吃水困难、网络滞后等建设问题，一号文件提出，深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设，从垃圾治理、新能源开发、田园建筑、公路建管护、饮水安全、电网改造、危房改造、安全隐患排查、网络覆盖、文化服务设施等方面一一列出行动办法。同时，文件提出提升农村基本公共服务水平的主要内容，包括全面落实城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，继续提高城乡居民基本医疗保险筹资水平，加快推进城乡居民医保制度整合，加强农村基层卫生人才培养，扎实推进农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，完善城乡居民养老保险筹资和保障机制，健全农村留守儿童和妇女、老人、残疾人关爱服务体系等。
为实现到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，打赢脱贫攻坚战，文件强调，扎实推进脱贫攻坚，进一步推进精准扶贫各项政策措施落地生根，确保2017年再脱贫1000万人以上。
六、改革财政支农、农村土地与集体产权制度，加大农村改革力度，激发市场与要素新动能
《吕氏春秋•察今》云：世易时移，变法宜矣。随着农业农村形势的发展与环境的变化，要改革农业农村制度以适宜时代的要求，以激发市场与要素新动能。十八届三中全会强调要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。今年一号文件提出，推进农业供给侧结构性改革是一个长期过程，处理好政府和市场关系、协调好各方面利益，面临许多重大考验。我国农产品市场化、农村土地要素及资产要素市场化方面存在一定的制度障碍，适应市场规律的财政支农体制机制还没有完全建立。产品和要素市场扭曲将错配并浪费各类资源。要尽可能减少制度壁垒、行政干预、价格干预和不当补贴对市场的扭曲，充分发挥市场力量和价格信号的引导作用，通过财政支农制度改革、土地制度改革与集体产权制度改革来不断激发市场和要素新动能。
财政支农对于具有准公共品特性的弱质农业相当必要。在财政支农的大方向下，财政资金的支持不能跑偏、低效、浪费、耗散。在农业补贴和财政支农投入上，一定程度上还存在投入不够、效能不强、导向不明、资金散乱、撬动性弱、社会参与度低、甚至跑冒滴漏问题。改革财政支农制度包括完善农业补贴制度与改革财政支农投入机制。一号文件提出，完善农业补贴制度，进一步提高农业补贴政策的指向性和精准性，深入推进农业“三项补贴”制度改革，完善粮食主产区利益补偿机制等。文件提出要坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入适度增加，着力优化投入结构，创新使用方式，提升支农效能，并给出许多具体明确的改革财政支农投入机制的举措，包括多层次多形式推进涉农资金整合，推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，创新财政资金使用方式以撬动金融和社会资本更多投向农业农村，建立健全全国农业信贷担保体系，拓宽农业农村基础设施投融资渠道等。
农村土地制度和集体产权制度是农业农村经济发展和社会稳定的两块基石，相关改革关系重大。十八大以来，已经陆续出台了一些专门的相关改革政策与试点方案，此次一号文件对此着墨不多。改革农村土地制度和集体产权制度目的在于激发土地、集体资产的市场和要素新动能，这方面潜力巨大。在激发农村土地市场和要素动能上，应从承包地、宅基地和其他集体经营性建设用地等三方面着手。一号文件提出，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法，统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等改革内容。需要特别指出的是，文件提出，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入；允许地方多渠道筹措资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿等。这或许意味着比较守成的宅基地利用、承包地退出制度将有所松动，有益于激发宅基地、承包地市场与要素动能。农村集体产权制度改革的核心是农村集体经营性资产股份合作制改革，有助于明晰集体及其成员的资产权利，增强集体经济发展活力和实力，激发集体经营性资产的市场与要素动能。
