在2020年脱贫、2050年振兴全面实现的美好蓝图的描绘下，精准扶贫与乡村振兴两个战略性政策正在广大的农村社会如火如荼地进行。案例A村地处F省南部，全村有山地10969亩、水田720亩、耕地826亩，素有“八山一水一分田”之称。A村以农业种植为主要经济模式，发展落后。在2020年全面建成小康社会的蓝图引领下，A村于2018年完成脱贫摘帽工作，终于摆脱了“贫困村”的称号，但是他们的生活水平依旧低下，生活并不富裕。

2002年开始F省推行集体林业产权制度改革，这一举措使林业经营主体的多元化成为可能，也因此形成了以家庭经营为主、流转给公司经营和联户经营等为辅的多种经营模式。为了进一步促进国民经济发展，因地制宜发展林业经济，F省大力倡导桉树种植，并配套相关的资金、政策支持。

桉树种植有效促进了F省的经济发展，成为GDP的重要组成部分。但是透过A村的桉树种植历程可以发现，由于缺乏正确的指导，桉树的种植技术并不成熟。种植者对于桉树人工林产量的过度追求造成了桉树人工林土壤养分入不敷出的现象，集中表现为用水供给不足和土壤肥力下降。2011年F省政府意识到桉树种植对环境的负外部影响，发文限制桉树种植。但是这一政策在A村并未得到很好落实，A村桉树种植的势头依旧不减，桉树对环境造成的破坏也以肉眼可见的速度增长。几年后，为了弥补工业林短缺，发挥政策的最大的效益，F省政府于2017年废止了限制桉树种植的文件，但又于2018年将桉树列入负面清单严格控制桉树林基地的发展。

当产业扶贫政策对环境造成负外部影响时，以牺牲“绿水青山”谋求“金山银山”的经济发展政策是否应该坚持？政府应该如何权衡脱贫攻坚和可持续发展的价值？F省A村的桉树种植实践展现了经济发展与环境保护冲突下政府的行动逻辑，以及各利益主体间为影响桉树种植采取的行动策略。

A村的桉树产业扶贫的环境治理困局

1.产业扶贫种桉树

1.1 林地产权改革助力林地个体经营

新中国成立以来,F省集体林业经历了数次的改革，也取得了很大的发展。但是,由于以往的集体林权制度改革无法从根本上解决产权界定不清晰,流转不畅等问题,以致在集体林业经营中主体不明确,无法充分调动林农的积极性。2003年4月,F省出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》,率先在全国推行以分山到户为主要特征的集体林权制度改革，开展了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革和综合配套改革，使林地产权得到了进一步的明晰，集体林权制度也随之经历了由“公”到“私”的制度变革。

集体林权制度改革从体制上、政策上解决了长期困扰林业改革开放的深层次矛盾, 标志着林业从此告别50多年来一直延续部门垄断经营格局，使得非公有制经济迅速涌向林业。根据F省林业厅发布的《2004年F省林业经济形势分析》，截至2004年，全省非公有制造林面积已经过半，造林面积达67.7万亩，同比增长39.4%，占全部造林更新总面积的比重已由上年的47.4%提高到60.5%。

1.2 鼓励民间桉树种植

桉树作为速生丰产用材林，是世界著名的三大速生树种之一，种植一亩桉树在经济上相当于种植8亩杉木或种植10亩马尾松,其较高的经济价值常常被作为植树造林的首选树种。桉树木材市场广阔，是优质的造纸、人造纤维、“三板”等原料。据不完全统计，就F省而言，省内主要林产工业企业年耗木材总量计近200万立方米；就全国而言，据国家林业局预测，随着中国造纸业近年迅猛发展，造纸原料需求不断增加，作为造纸重要原材料的桉木片需求也将不断扩大，而中国木浆的自给率仅有10% 远远不能够满足对桉木片的需求。可以看出桉树的市场潜力巨大。

桉树显著的经济价值促使F省于2002年将桉树作为经济作物在省内大力推行，集体林权制度的改革也为民间资本进入林业创造了有利契机。2003年省林业厅与省财政厅联合发文，实施省级速生丰产林示范片工程，对于种植桉树等短周期工业原料林和珍贵树种用材林的主体给予补助。2004年省委、省政府f发布《关于加快林业发展建设绿色海峡西岸的决定》，为F省林业实现跨越式发展指明了方向,一系列优惠政策措施的出台,对工业原料林的发展起到积极的推动作用。

F省桉树热的兴起与国有企事业的示范带头作用密不可分。Z市国有林场与国家林业局联合建立部省联营林场，开展了大量卓有成效的研究和实验，在树种选择、良种壮苗培育、针阔混交林营造等方面技术以及在采用新科技、新成果中对全省基地建设起到很好的技术幅射和推动作用。在国有林场和企业办原料林基地的示范带动作用以及桉树造林的赚钱效应下，数以万计的农户投身桉树造林.桉树速丰林建设成为农业结构调整, 农民致富奔小康的又一新的经济增长点。截至2006年个私造林面积在各个主体种占比最大，达120.9万亩，占桉树造林面积的69.5%。

桉树种植背后的巨大红利吸引了大批承包商在F省寻找桉树的适宜生长地。A村地处Z市，适宜的气候和降水吸引了承包商的目光。A村的村民刚刚经历了“分山到户”的集体林权制度改革，但是他们目前仅拥有有限的林地进入权、排他权、管理权和索取权，非但不具有所有权，而且还受到当时当地林木采伐审批政策、林业税费政策等的约束。承包商伸出的橄榄枝让村民看到了出租林地带来的稳健的经济收益，加之果树带来的经济效益逐渐衰微，村民们便纷纷与承包商签订林地承包合同，将林地出租给承包商进行桉树种植。

大力发展桉树产业，真的能如期望一般帮助A村摆脱贫困吗？

2 环境危害停桉树

2.1环境污染逐渐显现

桉树种植有效促进了A村经济发展。随着桉树经济效益的逐渐显现，有些村民已经不满足于出租林地带来的收益，开始加入到桉树种植的队伍之中。虽然桉树带来了显著的经济效益，但由于村民和村委会均过于强调森林对于增加经济收入的作用，忽视了对林地资源可持续发展的生态重要性的足够认识，桉树种植对于土地资源的破坏已经表露出来。首先，A村桉树主要在山地造林，造林前都对林地进行清理，其中以劈杂炼山的方式占了绝大部分。这一方式使得大量的采伐剩余物毁于一炬，系统内的物质循环中断，再加上F省高温多雨的气候条件，经过一段时间后土壤养分流失严重，其土壤肥力开始衰退。其次，A村为了追求桉树种植的最大经济效益，所营造的桉树几乎都是纯林，甚至是单一无性系的纯林，这一栽培模式，给桉树产业的持续发展埋下隐患。再者，村民们对桉树人工林产量的追求造成了桉树种植的密度越来越密级，轮伐期越来越短，桉树人工林土壤养分入不敷出的现象也越来越严重，桉树人工林地力衰退已经严重影响到林地的可持续经营。种种不科学的桉树种植行为给A村造成了缺水和土壤肥力下降等严重的环境问题。

2.2环境治理重拳出击

不科学地桉树种植不仅是A村面临的问题，而且是F省普遍存在的问题。F省政府意识到桉树对环境造成地负外部影响，于2011年6月发布《F省人民政府办公厅关于限制桉树人工林发展的通知》，强化引导现有适生区的桉树人工林地科学经营，并且严格控制新造桉树人工林。对于Z市地区的桉树种植，文件指出“南亚热带区域尤其是Z市地区海拔500米以下可以大力推广马占相思、卷荚相思、厚荚相思替代桉树。”此外，文件还规定了相关优惠政策，对营造替代树种的，在项目申报、林地规划、种苗、技术和资金等方面给予优先安排和大力支持。

2.3 A村治理现状

限制桉树种植的政策可难坏了A村的村委，一方面是上级的政策必须要服从，另一方面是就村里的情况而言，确实没法落实这个政策。首先是2002年推行的林地产权改革将山地的使用权分给了各家各户，在“分山到户”的政策下，村两委没有权力干预村民们的的种植决策，更没有办法禁止村民们种植桉树。“现在山地都分给了每家每户，我们没有权力管谁家地里种什么，怎么种。我们只能说是倡导，但是倡导人家不听我们也没有办法。现在村民们虽然种的桉树不多，但是架不住每家每户都种了那么几百棵。限制的话就要全都限制，不然人家说凭什么不限制他们限制我。更何况村民们都是抱着‘别人家种桉树我也种桉树’的从众心理种树的，只要村里有人种桉树，我们就不可能做到限制种植。”村支书无奈地谈道。除此以外，村里大片山地在21世纪初期被承包出去，期限长达50多年，这让村委根本没有权限进行适宜的管理。

其次，虽然F省政府发布了限制桉树种植的文件，但文件仅具备行政指导性质，其中并没有规定违反的惩治措施。即使村委会发现了违反规定种植桉树的行为，他们也对此无可奈何。“我们发现了又怎么样呢？村民家或多或少都会种些桉树，就算我们教给他们怎么种桉树，告诉他们要10年砍不要7年砍，村民们不听我们有什么办法呢？村民考虑的都是经济收入的，他们发现7年砍，不浇水桉树依然能长得很好，而且这样经济效益更高，谁会听你的种10年，每天都浇水呢？如果有人那么种，大家都会学他，毕竟这样效益更高，我们即使知道他们是错误种植，我们能怎么办？‘建议’又不是‘命令’，我们也没办法。”也就是说，当前政策仍以鼓励与倡导为主，并未有明确的配套强制性措施，面对参与桉树种植的大部分村民，村委也没有很好的办法进行管理。

而除了村委面临的困境，关于是否限制桉树种植，村民间也没有形成一致的意见。所以无论政府支持种桉树还是限制种桉树，都会站在部分利益群体的对立面。虽然桉树种植已经给A村的环境造成破坏，但不可否认的是，桉树给村民们带来的经济效益是存在的。村民L表示，“桉树的投资收益率比果树大很多。现在水果卖不出去，果树种了也是白种。种植桉树就不一样了，不仅省事而且还赚不少钱。目前桉树的价格每棵大概80-90元，一亩地可以种植70-80棵，这样算下来村民每一次采伐自家山地的桉树都可以得到3-5万元的收入。”这样一笔的收入对于村民来说是相当可观的，加之A村的村民大多外出打工，在自己空荒的两三亩山地上种些桉树，也算是一笔额外的收入。而且就连不种桉树的村民也可以从中获取酬劳。“有些种植户会雇村民施肥、拔草，不过最多的还是雇村民砍树。像砍树的工作，一天可以转到300元酬劳，而且还管饭呢！”即使有些村民明确反对种植桉树，但是村里受到桉树好处的人太多，他们也没办法直接站出来反对。持有反对意见的村民们只是在茶余饭后进行谈论，并没有人站出来公开反对桉树种植。村民J表示，“我也是会反对种桉树的，但是大家都是乡里乡亲也没办法直接说出来啊。我一般会打趣说他们啦，比如我会说‘你们不要种这么多桉树了，桉树种多了以后没人要’，或者说‘你们就种吧，以后政府给奖励只给没种桉树的。’只能和他们开玩笑的时候说一说，明确指责他们还是不太行。”

3 困境未决又复种

3.1桉树复种

2016年，基于对森林资源短缺的国情现状以及各经营主体的利益诉求的考虑，《F省林业厅关于加强和规范“十三五”期间森林采伐管理的通知》出台，《通知》放宽了非林地林木采伐管理，并且允许对于桉树主伐年龄进行微调，依照实际情况进行调整，体现了对于桉树种植在政策上给予一定放宽的态度，并且突出科学化的经营模式。2017年，F省政府发布《F省人民政府关于废止一批省政府文件的决定》废止了2011年发布的《F省人民政府办公厅关于限制桉树人工林发展的通知》，彻底打破了对桉树种植的限制。

但是之前的经验提醒着桉树种植会对环境造成负外部性影响，因此此次复种桉树首先将环境治理修缮考虑在内。Z市林业局工作人员表示：“任何经营都会对环境造成影响，对水土造成改变，但是可以通过措施缓解造成的损害，使得政策效益最大化。”政府将环境整治视为整体联动，各部门相互统筹的工作常态，通过各种生态文明措施来治理受到污染的环境。此外，随着人民对于美好生活的需求越来越高，对于环境自然也愈发重视。在人民、媒体的监督以及官方的管控下，环境污染难题将得到有效治理。

3.2 环境整治攻坚战正式打响

在环境治理方面，首先是解决已经产生的环境污染问题。F省于2016年发布《F省小流域及农村水环境整治计划》，以推进饮用水水源地环境整治，改善小流域和农村水环境质量，保障全省水生态安全。2018年，F省饮用水环境质量整治力度进一步加大，从2018年7月起，各县均需逐月报送饮用水水源地环境问题清理整治进展情况，通过加强执法和监督，以此推进农村生活污水治理，修复小流域生态。在各部门的联合协作下，此次的整治活动取得巨大成功。截至2019年6月，县级饮用水水源整治均已完成，饮用水的水质问题得到圆满解决。

其次，除了治理现存的环境问题，做好预防工作也是此次攻坚战必不可少的一个环节。“环境问题我们要解决，但是不是以限制桉树为代价。桉树的发展要做到合理规划、科学经营管理，只有科学的种植才能把经济效益达到最高，环境损害减到最小。” 目前，Z市林业局推行的种植政策是严格规制桉树林基地的发展，保护生态林发展。

3.3 环境问题依然存在

这次联合治理行动基本解决了污染最严重的部分——村庄的水污染问题。但是一些隐性的、难以短期治理的环境问题如土壤污染、生活用水短缺等依然没有得到解决。“虽然村子里大体环境得到了改善，垃圾不乱堆了，环村河也干净了。但是另一些问题依旧存在，没有受到重视。”

3.4 桉树困境该何去何从？

面对改善效果不佳的种植情况，村民有心却无力阻拦。A村原本就是经济贫困村，桉树的经济利益带给村民额外带来可观的回报，因此大部分村民都都不愿意放弃。少部分不愿意种桉树的村民虽然挂心环境问题，但是并没有想到适合的措施来规范桉树种植。村民J回忆，当时村里一些人为了劝阻过于盲目的桉树种植，尝试成立合作社，但是后来因为合作社力量不强且没有稳定经济支持，也就散了。由于村民内部自我监督力量较弱、经济利益导致自觉遵守规范操作意识降低，因此村内桉树种植情况依旧。也有个别村民尝试向上级反映情况，但是由于村民个人影响力不足，村委又不愿介入经济纠纷且执行力弱，因此并未对此作出回应。反馈渠道不畅挫伤了村民参与意识，致使部分环境问题久而不决。村民L表示，“当前生活用水还没有到干涸的程度，大家还能撑一撑，所以村民们都不会特别注意这些问题。等真正到了环境问题严重影响到他们的生存了，或许才会有比较强烈的方式去寻找妥善的处理办法。”

A村的桉树种植问题究竟应该何去何从？

三阶段政策执行内外互动网络分析

案例中的三个阶段分别对应鼓励桉树种植阶段（政策初次颁布实施）、限制桉树种植阶段（第一次政策调整）和桉树再种植阶段（第二次政策调整）。

1 鼓励种植阶段（政策初次颁布实施）

从外部影响因素来看，在桉树鼓励种植阶段，作为桉树种植主要资源系统的水资源与土地资源充足，其资源更新率基本可以支持桉树种植。在治理系统上，为了打破部门垄断林业经营的格局，F省于2002年推动集体林权制度改革，分山到户，将山地的使用权归还农户，赋予他们自主经营的权力。集体林地改革为桉树的推行提供了制度上的保障，使得该系统中，资源的使用者范围显著增加，普通村民、外地承包商等等主体均有了进入资源系统的资格。由此可见，外部影响因子在此阶段基本有利于桉树的推广种植。

2 限制种植阶段——第一次政策调整

从外部影响因素来看，由于上一阶段A村产生了严重的环境问题，在限制种植阶段，作为桉树种植主要资源系统的水资源出现短缺现象，土壤肥力也显著下降，其资源更新率远远落后于桉树种植速率，生态系统不堪重负。在治理系统上，林地产权制度并没有进行相应的调整，政府及非政府组织整体治理体系亦无较大变化，再加上前期的鼓励种植政策使得该系统中，资源的使用者范围显著增加。整体来看，外部影响因子在此阶段具有限制桉树种植的客观要求，但是无法提供限制其种植的治理要件。

3 恢复种植阶段——第二次政策调整

从外部影响因素来看，在桉树恢复种植阶段，由于上一阶段A村桉树种植并未减少，环境问题却在进一步恶化，作为桉树种植主要资源系统的水资源短缺现象加剧，土壤肥力也更为恶化，其资源更新率远远落后于桉树种植速率，生态系统更加不堪重负。在治理系统上，林地产权制度并没有进行相应的调整，政府及非政府组织整体治理体系亦无较大变化，再加上前期的鼓励种植政策使得该系统中，资源的使用者范围显著增加。整体来看，外部影响因子在此阶段较之第二阶段仍具有强烈的限制桉树种植的客观要求，但是依旧无法提供限制其种植的治理要件。

政策执行偏差原因探究

回顾案例，两次政策调整均未考虑到政策参与各主体的组织目标以及它们相互之间的兼容程度，导致各主体各自为政，无法为整体政策目标服务。当环境问题显现，省政府立刻转变原来的经济政策目标为环境治理，而下级政府出于发展经济、脱贫攻坚的政治需求的紧迫性难以割舍对桉树的种植，承包商和部分个体种植者出于经济利益考虑选择继续甚至扩大种植桉树，而部分受环境影响的村民则选择反对桉树种植。由此可见各种目标在政策执行过程中激烈碰撞，不具兼容性的主体诉求很难在一个政策中进行满足。是以，两次政策调整实际上就相当于产生为了两次目标的共振效应，越发偏离政策初衷。

同时，政策调整的执行过程也未充分考虑到政策外部影响要素的主客观状况。例如，生态资源系统的资源类型、规模、平衡性，资源单位的流动性、增长与更新率，治理系统的产权系统、集体选择规则、监督与制裁过程以及资源使用者的人数、社会经济属性、对资源的依赖程度等等。这些外部影响要素在客观上制约着政策的执行，在主观上呼吁、推动着政策的进一步调整。而桉树政策的执行过程整体聚焦于内部网络互动，对外部要素的关切较少。

此外，两次政策调整皆为自上而下的政策目标贯彻，执行主体基于原有的经验和价值取向执行政策而未充分考虑基层实际问题与需求。在案例中，两次的政策调整路径主要为自上而下的贯彻落实，但是在政策过程的循环圈中，政策评估、反馈与调整是离不开上下互动的。基层在经济发展与环境保护之间的激烈矛盾与冲突并未成为省政府聚焦的关注点，导致政策落实愈发恶化基层的执行现状。

政策建议

矫正政策执行偏差，应当从根源予以考虑，本文根据前述原因，提出应对策略建议。

首先，充分协调各参与主体的利益，在政策制定与执行的全过程中把握公共政策执行的弹性。桉树种植政策不仅涉及中央与地方的利益，同时囊括了各经济成分的利益，兼顾各类主体的利益目标，才能将政策贯彻执行。首先是政策制定阶段，应当提高制定主体的多元度以全面考虑各主体诉求，平衡各方利益。其次在政策制定阶段，应当加强执行主体之间的沟通，增加执行主体的综合素质。

其次，健全完善公共政策执行的监督制度与反馈制度。首先，严密的监督制度可以保障政策执行的规范化与法律化。通过将媒体、群众等多元主体纳入监督体系，构建多元化、多层次、多渠道的监督网络，强化监督工作常态化并纳入绩效评价体系。其次，有效的反馈制度有助于纠正政策执行偏差。在政策的评估、反馈、调整与终结阶段，始终需要从问题出发，从政策客体的反应出发，去补充政策半成品的属性。自上而下的贯彻与自下而上的反馈，相辅相成才能够促进政策目标的最终实现。

最后，综合考量社会生态系统内外部政策影响要素，促进政策执行的协调性，提升对政策问题的回应度。政策行动发生在宏观环境中，回应着宏观环境中亟待解决的政策问题，而宏观环境与相应的结构变量又直接或间接作用于政策执行的微观互动。对内外部政策影响要素的充分考量，有助于提高可持续发展政策与社会-政治-生态系统的兼容程度，润滑政策执行的客观限制主观阻碍。

感谢“策论中国”参赛团队：中国政法大学《绿水青山vs金山银山：桉树产业扶贫的环境治理困局》团队报告！