一、问题的提出

城与乡在地域上是矛盾的统一体，城乡关系是影响经济社会发展的关键因素。融合发展与二元发展相对应，是生产力与生产关系在空间、结构、质效上表征出来的一种发展状态或价值取向。城乡融合发展的核心是在经济、人口等要素向少数优势区域集聚的一般规律下，实现城乡均衡共生发展，本质是以体制机制创新和空间优化配置为出发点，实现经济、社会与生态全过程全要素融合发展。围绕城乡融合发展的内涵、依据、障碍及实现路径，基于对国外个案和国内试点的观察、效应评价等内容，学者们开展了广泛讨论。城乡融合发展是中国式现代化的重要组成，具有鲜明的中国特征。同时，西方发达国家（地区）在处理城乡关系上长期形成的模式、经验，对于加强我国城乡融合发展的顶层设计和模式创新具有较强借鉴价值。

城乡融合思想可追溯至16世纪早期欧洲空想社会主义理论对城乡发展的构想。莫尔在《乌托邦》“羊吃人”场景（即英国“圈地运动”）中，描绘了欧洲资本原始积累时期的城乡冲突，主张振兴农业、恢复农民织布和引导城市居民下乡生产，恢复城乡社会秩序。17—18世纪，法国圣西门提出建立资本主义土地私有制，形成工商资本与农民的利益共同体，以此缓和城乡矛盾。傅立叶提出建立“农业法郎吉”（即以大生产为基础，按比例分配，是“城乡—工农”相结合的协作社），推动资本、劳动力下乡。与“重农主义”相反，欧文主张建立在现代农业发展基础之上且城乡结合的农业新村。18世纪，亚当·斯密在《国富论》中主张城乡关系的自然顺序，认为城乡是基于产业分工形成的互利关系，城镇应与农业农村发展成比例，但仅强调城乡分工的协同促进作用，忽视了不足。黑格尔剖析了工农劳动形式及其在主体、对象方面的差异，揭示了城市社会性和农村自然性特征，但缺乏对农村的科学认识。19世纪中期，工业革命加速了欧洲城市化进程，加深了城乡矛盾。马克思、恩格斯在批判地借鉴的基础上，论证了人类社会从城乡无差别的统一、到城乡分离及其利益对立、再到城乡融合的一般规律。

新中国成立以来，在马克思主义城乡关系理论的指导下，国家发展战略和城乡关系发生了一系列变化，大致经历了“城乡关系趋好（1978—1984年）、城乡再度分离（1984—2003年）、城乡统筹发展（2003—2012年）和城乡融合发展（2012年至今）”等阶段。尤其是党的十六大以来，城乡关系持续重塑，新型城乡关系逐步确立，城乡融合发展体制机制逐渐完善，城乡正在步入深度融合发展时期。尽管城乡融合发展在人口、产业、基础设施与公共服务设施、生态保护等方面的融合取得明显成效，但城乡收入差距大、城乡要素双向流动不充分、城乡公共资源配置失衡、城乡发展战略与政策分治等难题尚未根本突破。城乡融合发展是激发城乡经济活力、推动高质量发展、构建新发展格局和实现共同富裕的重要基础，应充分吸收改革开放以来的基本经验，并合理借鉴发达国家（地区）实践模式，加快构建符合新时代中国的城乡融合发展路径与制度体系。

二、发达国家城乡融合发展典型模式与经验启示

（一）发达国家城乡融合发展典型模式

城乡关系失衡是许多国家（地区）在现代化进程中曾面临的共性问题。美国、德国等发达国家，基于自身制度文化及经济条件，在实践探索中形成了各具特色的城乡融合发展模式。

1.美国城乡互促发展模式。城乡互促发展模式以城乡互惠共生为原则，推进城乡人口、资本、产业等要素顺畅流动，形成城乡全方位互促机制，实现城乡动态平衡发展。20世纪初，工业化加速美国城镇化进程，带来城镇人口过剩、居住拥挤、环境恶化等问题。随着科技发展、交通改善以及郊区导向政策的实施，20世纪20年代出现逆城市化现象，美国开始依托大都市区带动城乡共生发展。一方面，坚持工农关系协调发展的城镇化道路，依托纺织工业进入重工业和新兴工业部门，形成工农互动的产业体系，并制定郊区税收优惠政策鼓励工厂下乡，强化工业—城镇化与农业现代化的协调发展，促进了农业工业化和农村建设发展。另一方面，顺应城市郊区化发展趋势，推行《新城市开发法》《示范城市计划》等法规，且依托大都市区，构建以市场为导向，以空间集聚协调为目的，注重“大都市—中心城市—小城镇”互促发展的城乡体系，促使空间结构由单中心向多中心转变，推动城市要素向农村扩散集聚。此外，通过农村环境、社会保障体系和农业金融政策措施，颁布《农业法》《农村发展法》，优先支持农村道路等基础设施建设和教育文化等公共社会事业发展，不断巩固农业农村在国家建设中的基础地位。总之，作为高度城镇化的发达国家，美国十分注重农业现代化以及城乡体系上的多层次发展路径。

2.英国乡村主导发展模式。乡村主导发展模式以振兴农业农村为出发点，通过农业农村资源的优化配置和城乡空间的科学布局，实现城乡协调的可持续性繁荣。英国虽是欧洲最先进的农业国之一，但“重工轻农”政策导致农业衰退，使得农产品过度依赖进口。同时，大量农业人口涌入城市造成城市拥挤与蔓延问题，由之产生的逆城市化加剧传统农村社区的消失及内部冲突。二战后英国政府更加注重农业与耕地保护问题，通过国家经济战略强化农业农村发展，颁布《农业法》《城乡规划法》等规范农业发展与城乡建设，以此振兴农业和协调城乡关系。一方面，基于《农业法》实行生产主义政策，出台农产品价格保护机制，加大农地整理开发，修复农场设施建筑，鼓励小农场合并和农业规模化经营，由政府承担农场合并的半数费用和农业生产力恢复费用。成立农村委员会等专门机构和农业合作社，鼓励农民成为合作社工人，通过土地租金、工资收入与股金分红增加农民收入，促进农业发展。另一方面，出台《住宅、城镇规划条例》《城乡规划法》，建立由“中央、地区、地方”三级组成的城乡规划体系，强调中央管理、区域统筹、公众参与，基于田园城市构想加强生产空间、生活空间、生态空间协调和小城镇特色文化保护，形成汇集城市职员、商人、医生、大学生、工人等城市主体与农村农民的城乡一体化共居环境。按照大城市多功能复合发展，中小城市精细化布局产业，小镇（乡）以地区特点决定产业的思路，调整城乡结构与产业布局，注重农村主导产业发展。总之，作为实现城市化后最早关注城乡关系的国家，英国从农业农村振兴出发，着力推进农业现代化和城乡空间及其要素结构优化配置，实现城乡协调的可持续发展。

3.德国城乡等值发展模式。城乡等值发展模式在保留城乡形态差异的基础上，促进公共资源要素城乡均衡配置和经济协调发展，以消除城乡在生产生活质量上的鸿沟，实现农村生产生活达到与城市不同类但价值相当的目标。二战后，为快速恢复工业经济发展，德国开启了大规模城市重建并作为工业和经济中心，在农业机械化推动下劳动力逐步脱离农村向城市集聚，严重挤压农村用地和发展空间，加剧了城乡矛盾和发展落差。1950年德国赛德尔基金会提出城乡等值化发展理念，并率先在德国巴伐利亚州付诸实践。一方面，依托联邦德国空间规划、城乡空间发展规划，从法律层面将城乡等值化上升为区域发展目标，按照经济发展程度将地域空间划分为都市区、经济结构较好区、经济结构欠协调区等功能区。结合不同地域空间实际，制定空间规划完善产业基础设施和功能区布局，增强小城镇产业配套与服务功能，以缩小城乡差距。另一方面，基于《土地整治法》（1954年）和《农业法》（1955年），制定《农业结构调整方案（AEP）》《土地整理法实施办法》《村庄改造条例》等，加大土地整理力度，推动村庄更新，促进小规模农户退出土地流转集中和规模化经营，持续完善交通道路、文娱设施、垃圾处理等农村公共基础设施，鼓励跨村合作优化产业布局，释放农村土地多重价值，提高农村地区对人口的吸引力和经济竞争力。通过采取城乡等值化发展模式，优化了农村生产生活环境，推动了城乡融合发展。

4.日本以城促乡发展模式。以城促乡发展模式通过以城带乡、以工促农的方式，推进农业现代化和农村经济建设，来协调城乡关系、消除城乡差距。二战后，日本为赶超欧美发达国家，大力推动工业发展，大量农业人口流入城市，导致农村发展落后、农业劳动力不足，城乡矛盾日趋凸显。为此，日本政府采取工业反哺农业、城市带动农村的政策，通过顶层设计、统筹规划、基层治理、财政支持等方式消除城乡差距。一是出台《农业基本法》《食物、农业、农村基本法》等基本法与《国土综合开发法》《都市开发法》《农业经营基础强化促进法》等普通法，明确农村建设与城市发展政策目标，确保城乡关系受法律约束，保障政策实施的稳定性。二是以农村治理为基础，鼓励支持农民组建自治会或町民会等社会组织，农村社区组建儿童妇女委员会、老人俱乐部、商工会等社会团体，农业协同组合等行业组织，健全农村基层组织与治理体系，强化农民主体地位，提增农民福祉。三是依据《民法典》赋予农民集体法人资格，规定外迁农民只要履行基本义务，仍保留其集体成员资格权，并修订《农地法》允许工商资本租地务农，放宽农地管制，完善土地税收制度。四是采取逆城市化战略引导城市人口下乡务农，建立故乡纳税制度，允许纳税人根据自己意愿选择纳税地点，完善城乡统一社会保障制度。此外，通过引导城市企业下乡、发展农村民宿、搭建农产品城市直销平台等举措助农增收。总之，日本立足本国文化与地理特点，从国家层面革新政策，健全农村基层组织体系，以城市带动农村发展。

5.韩国新村建设发展模式。新村建设发展模式通过政府直接支持与农民自主发展相结合，提升农村生活质量与农民收入，缩小农村社会、经济、生态方面与城市的差距。20世纪60年代，韩国在美国等支持下实施五年经济发展计划，重点发展工业、壮大城镇建设，工业化、城镇化水平迅速提升，也带来了工农两极分化、农村人口外流、城乡贫富悬殊等问题。为改善城乡关系，恢复农村发展，提高农民收入，1971年在全国开展新村运动，重点推进改善环境、增加所得、改造意识等方面的改革。一是改善农村环境。通过农村道路建设、交通布局、桥梁河堤修筑、公共浴池配置等措施，改善农村公共基础设施破旧状况，整治农村人居环境，改善农民生活质量。二是增加农民所得。加大农业直接补贴和技术支持，推广农作物新品种，扩大经济作物面积，改善农田水利设施增加有效灌溉面积，，培育“农协”提高农民组织化程度并提供专业化生产服务指导，且注重农田水利设施改善提增有效灌溉面积，促进农业增产增收。通过实施农户副业企业计划、新村工厂计划、农村工业园区计划，优化农村产业结构，鼓励农民从事非农生产活动，增加农民收入。三是改造农民意识。建立农村图书馆、村民会馆，举办文化活动，开展国民精神教育活动，加大农民精神文明建设，提升农民知识水平和精神文化生活质量。新村运动的实施改变了韩国落后的农业国面貌，激发了农村发展活力，解决了农业发展落后、城乡差距持续扩大的问题。

（二）发达国家城乡融合发展经验启示

美国、英国、德国、日本、韩国等为代表的城乡融合发展模式，由于国情差异而出现分化，同时在制度设计和政策组合方面表现出一定共性，在现实中也推动了农业农村和农民的发展，为我国推动城乡融合发展提供了一些有益经验启示。

1.强化政府宏观调控职能，完善法律制度与资金保障。协调城乡关系应由政府主导，尤其在改善农村弱势地位、提增农民收入等方面，政府的作用十分重要。强化政府主体责任，有利于更好地履行政府职责，为城乡融合发展提供重要的制度支撑和组织保障。具体而言，应基于《乡村振兴促进法》，及时总结城乡融合发展实验区具有推广引领性价值的经验做法，经由法定程序上升为法律规范。完善《城乡规划法》《土地管理法》及其配套法规，注重《国土空间规划法》《国土空间开发保护法》涉农条规的立改废释，从法律层面加强政府对城乡融合发展的宏观调控能力，有效激活农村建设主体活力，保障城乡发展体系高效运行。围绕省财政直管县改革及其相关财政体制调整，完善以县为行政单元的财政管理体制，深化县域放权赋能，扩大地方财政资金自主使用权，优先保障“三农”资金投入，提增县域经济活力。积极探索以财政投入引导社会资本支持农村建设的资金保障机制，增强城乡融合发展的资金保障能力。

2.农业发展与农民利益优先，推进农村综合全面发展。发达国家对农村建设与农民利益格外关注，多措并举缩小城乡收入与生活质量差距。从根本上破除城乡失衡问题，应坚持农业农村优化发展战略方针，强化支农政策和助农增收举措。一是遵循城乡共建、共治、共享发展理念，积极推进科技、教育、医疗、社会保障、养老等基本公共资源与服务优先向农村延伸，加快城乡基本公共服务制度并轨和标准统一，实施污水—垃圾处理、基本道路网络、村居环境整治以及市政公共设施等公共基础设施在农村全覆盖。二是坚持以人为本，以农民利益为出发点，依托农业专业合作社等新型经营主体，推进三次产业深度融合，发展农产品精加工产业，提高农产品附加值，培育乡村旅游、休闲农业等新业态，促进农村产业多元化发展，增加非农就业机会，提高农民农业收入水平。进一步深化农村产权制度改革，完善集体经营性建设用地入市制度，盘活闲置宅基地，增加农民集体性经营收益和财产性收入。

3.突出效率与公平两种机制，构建城乡和谐发展环境。城乡融合发展既要注重以高质量发展为基础的经济效率，也要从制度安排上增进城乡资源要素配置的公平性，打造城乡和谐的发展环境。一方面，经济效率是城乡融合的基础。要尊重市场经济规律，深入推进城乡市场化改革，让市场在城乡资源要素配置中起决定性作用。同时，尊重城乡差异，厘清农村发展重点，促进资本、人口、土地等要素在城乡之间顺畅流动，以农村发展效率的提升促进城乡发展差距缩小。另一方面，公平正义是城乡融合的重点。在户籍制度、收入分配、就业机会、教育资源、医疗条件等方面，更加注重城乡资源要素公平配置，加快城乡融合发展体制革新与制度创新，完善城乡主体协作帮扶机制，努力实现更高水平的公平正义。

三、乡村振兴战略下城乡融合发展实现路径

乡村振兴战略背景下，需要加快推进城乡深度融合发展。在借鉴国外实践经验的同时，必须立足我国基本国情、城乡关系阶段特征，探索适应中国式现代化的城乡融合发展之路。

（一）发挥政府与市场作用，增强城乡融合发展组织保障

充分发挥政府与市场的作用是促进城乡融合发展的根本保障。一方面，基于政府权责要求，充分发挥政府主导作用，以“有为政府”为城乡融合发展提供保障。应首先通过制度创新补位城乡融合发展实现机制，制定与反哺“三农”相匹配的发展制度，聚焦农用地、户籍、社会保障、就业等制度改革，推动“三农”外向转化。在保障城乡特点的基础上，通过落实发展规划编制、基础设施与公共服务建设、社会治理实施等措施，优化城乡结构配置及其功能，协调城乡利益及其利益再分配，加大全国统一的大市场建设，从根本上打破城乡资源要素流动壁垒，让农民分享改革的外溢成果。另一方面，顺应经济发展规律，尊重市场机制对城乡融合发展的作用，以“有效市场”为城乡融合发展提供基础。健全与完善城乡市场体系是城乡双向而非单向的互动过程，城乡融合发展亟需更好地发挥市场在引导城乡要素流动方面的作用。因此，应深化城乡要素市场化配置改革，建立城乡平等竞争、统一规范的市场要素配置机制，持续扩大农村要素市场化配置范围，通过人口、资本、土地等要素汇聚形成规模—集聚效应，促进各类要素在市场机制作用下实现城乡高效配置，提增农业生产效率，推进城乡融合发展。

（二）强化县域主阵地作用，夯实城乡融合发展关键支撑

城乡融合发展的核心是构建新型工农关系和城乡关系，县域是城乡融合发展的主阵地，具有支撑性和引领性作用。一方面，注重县域城乡供给侧的高效融合。通过赋予县（市）更多资源自主使用权，发挥比较优势，挖掘地区特色产业，强化县城产业支持力，稳步增加中小城镇就业机会，缩小城乡劳动生产率和工资性收入差距。大力培育农业大户、专业合作社等新型农业经营主体，完善“公司+协会+农户”等农业社会化服务组织模式，建设特色小镇、镇区特色中小微产业集聚区等现代（农业）产业园区，建立城乡产业协同发展平台，促进县域产业要素链、生产链、供应链、创新链的深度耦合。另一方面，注重县域城乡需求侧的高效融合。完善县域消费条件和基础设施，探索以县城为主导空间单元、“县—乡—村（户）”为一体的现代化物流体系，运用税收、财政手段改善县域消费投资环境，缩小城乡投资收益率及人均消费水平差距。完善县域金融服务体系，创设以省级政府主管、县级政府（自主）主导的城乡融合发展基金，促进县域消费与投资需求转型升级。

（三）完善配套政策制度，确保城乡融合发展要素畅通

围绕城乡融合发展配套政策短板，从关键配套政策制度入手确保城乡融合发展效能。一是落实空间规划管控。加快推进县级国土空间规划编制报批，完成乡村国土空间规划编制任务，加强国土空间规划对农村建设的引领性作用，优化县域生产、生活和生态空间布局。系统谋划县域人口与产业布局、土地利用及城镇建设体系，形成地域空间优势互补、经济生态高质量发展的城乡融合县域空间格局。二是完善户籍管理制度。坚持权利与义务对等原则，通过先形式、后内容的渐进式改革，县域户籍管理制度改革与地市级、省级户籍改革相对接，农地产权制度与户籍管理制度改革相衔接，加快破除城乡二元化户籍管理制度，形成城乡户籍一体化管理体系。三是创新农地产权制度。围绕城乡统一要素市场机制建设，有序放开农村集体经营性建设用地入市，探索闲置宅基地转为集体经营性建设用地的入市机制，持续放活农地经营权并落实农地合理流转，保障三次产业融合发展用地需求，助推农业农村现代化发展。四是提升金融配置效率。落实财政对城乡融合发展优先支持政策，结合地方实际适度提高财政转移支付用于农村建设比例，引导金融机构开发农地承包经营权、宅基地使用权抵押等产品助农支农，优先配置农村特色产业用地有序引导城市工商资本下乡。

作者信息：

陈磊（西华师范大学管理学院）

姜海（南京审计大学公共管理学院）