党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平外交思想和习近平总书记关于三农工作重要论述的指引下，农业对外合作不断迈上新台阶、取得新突破。在建党百年之际，系统梳理总结中国农业对外合作的历程和经验，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，围绕构建新发展格局，以更高水平农业对外合作助力乡村振兴和农业农村现代化，具有重要的历史意义和现实价值。
农业对外合作为服务国家战略和农业农村发展作出了重要贡献
农业对外合作是我国农业农村经济工作的重要组成部分，对国内三农发展发挥着越来越重要的作用，对国际粮农治理的影响越来越深远。回顾农业对外合作的发展历程，在各个历史阶段，对服务国家重大战略和三农全局都发挥了重要的、难以替代的作用。
从新中国成立到改革开放前（1949年至1978年），农产品出口是社会主义建设的重要支撑。新中国成立后，苏联、东欧及亚洲社会主义国家最早承认中国合法地位并建交，农业对外合作随即展开。这一时期中国农业对外合作主要以接受援助、学习、交流为主。为了迅速改变贫穷落后的经济面貌，中国效仿苏联确立了优先发展工业的战略，并确立了统一管理、统一经营、高度集中的对外贸易体制，实行指令性计划和国家统负盈亏。为保证工业发展所需资金，农业贸易成为出口创汇的重要来源。尽管这个时期国内农产品总量供给短缺，但以农产品及其加工品主导的出口贸易比重一度高达80％，直至改革开放前的1978年仍然达到62.6％，总额在60亿美元左右。除了粮食、油料等物资特殊规定限量出口外，其他产品如水果、茶叶、土特产等都实行压缩国内销售、优先确保出口的方针。正是这个时期的农产品出口，有力支撑了新中国成立初期的大规模工业建设。
从改革开放到入世前（1979年至2001年），农业引资引技引智和贸易合作交流加速发展，为国内农业发展聚集积极要素。党的十一届三中全会后，我国的经济体制开始深层次调整，确立了对外开放基本国策。在这一历史背景下，大批农业管理和科技人员到发达国家考察学习，解放思想，开阔眼界，转变观念。与此同时，通过各种方式积极引进资金、技术、人才和管理经验。农业“引进来”逐渐成为对外合作的主流。以1994年8月启动的引进国际先进农业科学技术计划（948计划）为例，先后从40多个国家和地区，引进先进农业技术1500多项、种质资源8万多份和仪器设备1300余套，为国内相关产业发展提供了技术支撑。这一时期，中国将高度集中的外贸管理体制进行调整，在农业贸易领域率先放开“两水”（水果、水产品），进出口定价机制逐渐市场化；下放对外贸易管理权，不少企业走上了农工贸相结合的对外贸易发展道路；削减关税和非关税壁垒，农产品关税由1992年的51％下调至2001年的21％，并逐步取消非关税壁垒，建立涉外动植物检验检疫制度；进一步深化外汇管理体制改革，放宽外贸经营主体权限。同时，随着国家相关法律政策的不断完善，远洋渔业等开始“走出去”并取得积极成效。这一阶段中国总体对外贸易快速发展，而农业所占比重明显下降。1979年中国农业贸易总额突破100亿美元，2001年达到279亿美元，农业贸易整体增长，继续呈现顺差态势，占对外贸易的比重下降至5％左右，彻底改变了以农副产品出口为主的贸易格局。
加入世贸组织的第一个十年（2001年至2011年），中国农业开始全方位参与国际竞争，农产品贸易突飞猛进，农业“走出去”初具规模。2001年12月11日，中国正式加入WTO，成为第143个成员。农业在入世中作出了巨大贡献，大幅削减关税，实行关税配额管理制度，规范国内支持措施，取消出口补贴，如期开放了农业领域外资准入。2001年至2011年，中国农产品贸易总额由279亿美元增长到1556亿美元，年均增长18.7％。其中，进口额由119亿美元增长到949亿美元，出口额由161亿美元增长到608亿美元。2004年首次出现逆差47亿美元，至2011年逆差已扩大至341亿美元，粮棉油糖以及肉类和乳制品等所有大宗农产品全部净进口。2006年，商务部、原农业部和财政部等对加快农业“走出去”提出了指导性意见，开始了我国农业“走出去”战略的实施。农业“走出去”初具规模，2011年农林牧渔对外投资存量34.2亿美元，有760家企业在境外开展涉农投资，一部分有实力的企业，包括一些民营企业开始主动参与全球农业资源配置。
党的十八大以来（2012年至今），农业进入全方位对外开放新阶段，服务国家政治外交大局和三农工作全局，不断取得新成效。农业贸易和投资合作迈出新步伐，深度融入全球农业资源配置，积极参与全球粮农治理，农业日益成为政治外交的优质资源。一是机制平台有新提升。2014年底，经国务院批准，成立了由农业部门牵头的农业对外合作部际联席会议制度。2016年出台《国务院办公厅关于促进农业对外合作的若干意见》，首次在国家层面对农业对外合作进行了系统部署。与140多个国家开展农业合作，与80多个“一带一路”国家签署协议，主办二十国集团、金砖国家、上合组织、中拉、中非农业部长会议等重要活动，农业愈发成为外交重要议题和优势资源。二是经贸合作有新成效。农产品贸易额由2012年的1758亿美元增至2020年的2468亿美元，目前已稳居全球第二大农产品贸易国、第一大进口国、第五大出口国，成为大豆、油菜籽、棉花、猪肉等大宗农产品的全球最大买家。2019年农业对外投资79.36亿美元，比2015年增长117％，投资存量已达348亿美元，覆盖106个国家。三是农业援外有新进展。向9个国家派出23个农业援外组、225人次农业专家，举办433期农业援外培训，培训外国农业人员上万人。向联合国粮农组织南南合作信托基金先后进行两期捐款，推动农业技术转移428项，使发展中国家上百万小农受益，我国成为全球农业多边合作的引领者。四是农业外交官队伍初具规模。对外派驻农业外交官队伍不断壮大，农业大国基本全覆盖，在推动与驻在国以及国际组织农业合作、及时获取全球农情信息方面发挥重要作用。
当前农业对外合作面临的形势
当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，经济基本面长期向好的发展趋势没有改变，强大国内市场为扩大对外开放提供了空间，为农业对外合作提供了机遇。同时，世界正经历百年未有之大变局，国际政治、经济、贸易格局正发生深刻变化，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇“回头浪”，不稳定不确定因素明显增加，农业国际合作面临的风险挑战将更加严峻。
进口依存度不断提高，稳定进口供应链面临较大压力。近年来，我大豆、棉花、食糖、畜产品等对外依存度不断提高，国际市场对国内产业的影响越来越大。疫情后，国际农产品市场波动震荡，粮食供求趋紧，贸易政策多变，全球农业生产出现阶段性阻滞和局部减产的风险上升，全球范围内海运缺箱、爆仓、运费大幅上涨的问题持续恶化。在这种形势下，保障进口供应的稳定性和可靠性，防范市场风险，将是一项长期任务。
优势农产品出口竞争力不高，农业贸易大而不强问题突出。农业国际化的全球经验表明，“大进大出”是成为世界农业强国和贸易大国的必经之路。我国是农业贸易大国，但农产品贸易的国际竞争力仍待加强，突出问题是“进多出少、进快出慢”，“十三五”期间农产品出口年均增幅3％左右，2019年、2020年出口额两连降。其中，水产品、蔬菜等传统优势产品出口下滑，水果由传统顺差产品转变为逆差。大量的农产品出口中小企业在质量、标准、加工、物流、品牌、营销等方面，需要全面提档升级，从而在激烈的国际竞争中站稳脚跟。
经贸等领域摩擦加剧，增加了农业对外合作的不确定性。近年来，全球范围内的贸易保护主义、单边主义抬头。美西方在经贸、投资、科技、产业等领域对我进行全方位打压。同时，疫情发生后，一些国家“自顾”倾向明显上升，对保粮食安全和市场供给的重视程度前所未有，不仅要强化国内生产供应，还要压制我对外合作空间。在这种政治环境下，农业对外合作面临的不确定性增加，统筹做好服务国家外交大局与发展农业多双边关系的任务更重。
新冠肺炎疫情仍然持续，推进农业对外合作面临挑战。国际疫情仍然复杂严峻，农业对外合作遭遇了前所未有的困难。国际展会和线下交流活动无法正常开展，人流物流严重受阻，境外项目大都面临国内人员出不去、国外人员回不来的问题，农资和部分产品进出口也受到口岸关闭、检疫要求升级、运输工具不足的影响，很多境外项目无法正常动工。同时，国际市场风险加剧，农产品价格波动、境外合作企业违约、部分国家汇率大幅震荡等风险都在增加。
“十四五”及今后一个时期农业对外合作重点任务
今后一个时期，农业对外合作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实新发展理念，紧紧围绕服务国家外交、外经、外贸的大局，以助力形成农业双循环新发展格局为重要任务，以助推乡村振兴和农业农村现代化为重要目标，以共赢、共担、共治为重要原则，创新农业交往交流、贸易投资、科技合作、对外援助和参与全球粮农治理方式，实现更大范围、更宽领域、更深层次的农业对外开放。
系统谋划、互利共赢，加快构建新型农业对外伙伴关系。按照“取”和“予”更加平衡的总体思路，大力推进农业对外合作，扩大同各国的利益交汇点，实现互利共赢发展。深化新型大国农业关系。求同存异，妥善处理分歧，巩固与大国的农业合作，积极拓展合作空间，加强在应对气候变化、粮食安全、数字农业、土壤保护等领域合作，更好实现互利共赢。拓展与发展中国家农业关系。积极开展多种形式的农业南南合作，优化大宗农产品进口来源多元化布局，扩大从“一带一路”、新兴市场和发展中国家进口农产品，扩大对发展中国家的农业投资。用好多边和区域合作平台。积极参与全球粮农治理和区域次区域合作，发挥好我在20国集团（G20）、金砖国家、上合组织和面向东盟、中东欧国家的平台中的作用，维护多边主义，支持多边贸易体制改革，推动全球粮农治理体系改革发展。
优进优出、重点促出，推动农业贸易高质量发展。着力优化进口市场结构和布局，重点提升农产品出口质量和效益，助力国内农业供给侧结构性改革、产业提质增效和农民就业增收。加快构建稳定的重要农产品进口供应渠道。围绕保障国内重要农产品安全稳定供给，拓展多元化进口渠道，合理有序调整进口来源布局，适时适度调控进口，增强供应链韧性，加强监测预警和风险防范。加快培育农产品出口国际竞争新优势。聚焦优势区域、重点产业和关键环节，培育一批农业国际贸易高质量发展平台载体，打造线上线下融合的国际知名农业展会，推进农产品出口跨境电商、海外仓等新业态新模式发展。加快推进农业服务贸易发展。把农业服务贸易作为推动优势产能走出去的重要抓手，发挥我在农技、农机、农资等领域优势，在全球范围内塑造农业服务贸易的模式、规则、标准等话语体系，带动我农业对外投资和贸易全面发展。
优化布局、强化支撑，推动农业走出去行稳致远。统筹谋划产业方向，科学选择投资区域，围绕重点企业精准施策，以加工、仓储、物流为关键环节，推动实现我国农业产业链供应链价值链在全球的合理延伸布局。设计和落实一批具有一定影响力、带动作用明显、可持续发展能力强的合作项目，全面建立起与农业跨国经营相配套的财政、融资、税费、援外、贸易、外交政策支撑体系，以及完备的农业对外合作法律、信息、信用、保险、人才、商协会服务保障体系。
引推并重、培优补短，促进国际农业科技合作互惠共享。优化全球农业科技合作战略布局，聚焦基础性、战略性、前瞻性的农业科学领域和全球共性挑战，发挥农业科技国际合作平台作用，推动优势科技资源双向流动，以开放合作推动自主创新。加强与农业科技强国的联合攻关，围绕基因挖掘等基础研究、人工智能等前沿交叉学科在农业中的应用，以及畜禽核心种质育种等技术，加快补齐短板，突破瓶颈。推动农业科技走出去，加强与“一带一路”国家在良种培育、高产栽培技术、动植物疫病防控、设施农业、农机装备、旱地农业等领域合作。
创新方式、注重实效，促进农业对外援助取得新成效。坚持授人以渔、量力而行、讲求实效，推动农业援助向上下游延伸，与农业对外经贸投资协同发展。确定重点国别、分类施策，帮助受援国编制农业发展规划或开展规划咨询，加强援外项目与受援国农业发展重点任务相衔接。健全国内农业援外工作协调机制，推动设立单独的农业援外资金，整合农业技术示范中心等现有资源，鼓励地方、科研单位、企业参与农业援外，推动形成农业援外“一盘棋”。创新援外模式，调动各方资源，拓展与国际组织、发达国家、私营部门、金融机构等的合作伙伴关系。加强管理服务，推动提升农业援外人员待遇，增加其工作积极性和获得感。
