原创 陈亚芬周颖姜文欣 中国城市规划
导读
在乡村振兴战略的持续推动下，特别是在国土空间规划体系建立的新环境下，城乡关系由二元结构向加速融合发展转变。溧阳作为国家城乡融合发展试验区组成部分，结合城郊型乡村在协同共享、生态环境、功能复合、空间潜能等方面价值显著特征，以其城郊四村为例，以整体价值提升为导向，打破传统村庄“点”式发展带来的瓶颈，连片式统筹，围绕“绿、业、人、地、居、治”等六个维度探索城乡等值化的规划路径。构建“片区统筹发展策划-四村联编村庄规划-实施行动项目库”联动一体式发展及管控衔接的操作体系，为城郊村庄提供城乡融合发展新思路。
本文字数：7454字
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作者 | 陈亚芬，周颖，姜文欣
江苏省规划设计集团有限公司江苏省城镇与乡村规划设计院有限公司
关键词
城乡等值化 村庄规划 溧阳市城郊四村 城乡融合试点
引 言
过去，在城乡二元结构下，城乡发展不平衡、农村发展动力不足等问题影响着社会经济的持续发展。伴随着新型城镇化和乡村振兴战略的推进，基于城乡资源要素全域统筹发展、配套改革创新政策工具的出台，城乡融合发展加速进行。城乡等值化作为城乡融合发展的必然趋势，最早由德国提出，该理念的核心是将城与乡作为统一系统，从生产和社会两个维度推动城乡生产和生活虽不同但等值。
在经济发展与政策推动下村庄发展呈现出新的特征，特别是城郊乡村在城乡融合上具有先天优势，在发展和管控两条逻辑导向下“城乡等值化”实践更具可操作性。学者对城郊型村庄的研究切入点有围绕城市发展的需求提出产业、用地、生态和风貌等规划策略（王奕，2020），也有从城乡互动视角对城郊融合村庄进行规划探索（袁丽萍，2020），另外，有学者借鉴“城乡等值化”理念解决村庄居住环境差、产业动力不足、文化丧失等问题（郭文汐，2020），但是，大部分的研究重点聚集在村庄“点”的环境改善与设施提升，自身产业的谋划等内容，对于等值化发展的资源生态、空间布局、设施配套、治理运营等城乡系统平衡化设计以及长效机制研究较少。同时，在当下“五级三类”的国土空间规划体系背景下，也亟需在全域资源统筹下进行村庄规划。
溧阳作为国家城乡融合发展试验区组成部分，深入开展了“生态创新地、城乡融合体”的新型城镇化实践之路，在顶层政策机制的创新探索支撑下，具有城乡等值化发展的优势条件。以溧阳城郊四个村庄为例，尊重城乡差异，围绕“绿、业、人、地、居、治”打造城乡融合的平衡系统，通过构建“片区统筹发展策划-四村联编村庄规划-实施行动项目库”一体化发展与建设管控高度衔接的内容体系，探索城乡融合的新路径，为城乡融合提供一种长效机制和实施路径。
01
传统城乡关系下城郊型村庄下的发展困惑
传统重城轻乡、城乡发展割裂的关系下，城乡关系是一种此消彼长、追求单向城镇化的过程。城郊型村庄凭借其独特的区位、生态、文化、资源、空间等特质，城市发展对城郊乡村资源的攫取更是一种忽略乡村价值的非等值化思维导向的发展行为。围绕城乡等值化的生态环境、产业经济、人口社会、用地空间、生活服务、村庄治理等方面，对传统非等值化城乡关系下城郊型村庄发展进行交互分析，突出表现在5方面的显著特征。
1.1绿与业：乡村功能的异化影响村庄生态价值的发挥
生态空间作为城郊村庄的重要组成部分，溧阳城郊东片区村庄的山水田林等用地占村庄用地的比例达到70%。在生态文明导向的高质量发展要求下，城郊生态空间的重要战略意义凸显。在维护城市生态安全及提供生态服务的同时更是乡村转型发展的战略抓手。而区位的特殊性带来城郊乡村发展的复杂性与多样性，对如溧阳城郊乡村地区，一方面，依托卓越的山水田林村等资源发展生态旅游、休闲度假、农业休闲观光等旅游功能；另一方面，在自上而下城市政府追求土地价值最大化下，城郊乡村在低效企业、邻避基础设施等方面有较多的承担，出现了乡村空间的异化。进而带来对乡村整体生态格局与特色环境场景的破坏，影响着乡村生态新经济的发展。
1.2业与人：离土不离乡下的农业发展内生动力不足
在传统的城乡关系下，城市乡村两级分化，在城市拉力的作用下城郊人口、土地、资金等要素单向流入城市，特别是人口开始向附加值更高的城镇非农化就业趋势更加显著。但是，乡村外流人口的居住方式并未根本改变，呈现出城乡钟摆式就业-居住模式。随之而来的城郊农村家庭个体种养殖生产经营最先被打破，多数农户将农地出租给个体或农业公司进行规模化种养殖，通过地租取代直接种养殖收入。由于农业种养殖是个体或农业公司的自发行为，在发展规模、种养植品类、销售、品牌打造等发面缺乏统筹引导，从而使得农业发展的自我内生动力不足。
1.3人与地：资源配置缺乏统筹带来的空间价值未有效发挥
在重城轻乡的传统发展前提下，原有规划编制体系注重对村庄“点”的建设发展引导，且更多地聚焦新增用地，忽视存量挖潜。很多城郊村庄一方面随着农村土地改革、发展机会增多，新经济产业项目难落地，另一个方面，村庄内部存在未充分利用的闲置资源，通过对溧阳溧城街道城郊片区的倪庄村、八字桥村、歌岐村、马垫村四个村的调研发现大量建筑处于闲置状态，其中，农房空置率超过了20%，歌岐中学等公共设施因服务人口减少而闲置，工业厂房由于经营、环保问题而闲置。造就了资源闲置与项目落地难的状况同时存在，另外，无序的发展带来村庄文化特色丧失，亟需对国土空间资源要素统筹梳理，策动城郊村庄空间价值的发挥。
1.4人与居：均等化的设施配套难以支撑个性化发展需求
城郊乡村地区按照传统的乡村地区配套标准配置公共服务与基础设施，村庄实现统一配套，虽体现了均等性，但是缺少对村庄文化特色、主题产业服务需求等的响应，特别是针对乡村振兴改革配套政策的具体化，乡村发展更加多元，需要因地制宜的提供差异化、定制式的服务配套，策动城乡等值化的推进。
1.5人-业-治：城郊乡村自我价值意识觉醒与治理单一之间的矛盾
随着乡村振兴的不断推进，大量外来资本涌入城郊乡村，村民权益意识不断增强，城郊乡村不断认识到片区价值地位。但是，城郊村庄以原村委会自下而上主导编制的村庄规划难以统筹和回应各方面的诉求和冲突。需在国土空间全要素统筹的背景下，结合新的村庄空间治理体系创新治理方式。
02
“城乡等值化”规划内涵及构建目的
2.1“城乡等值化”内涵及经验
“城乡等值化”理念最早由德国提出，其中，巴伐利亚州经验最为突出。它通过制定了《城乡空间发展规划》，将“城乡等值化”转化为区域空间发展和国土规划的战略目标。该目标涵盖了城乡居民具有同等的生活、工作及交通条件，保证土地资源的合理利用，保护了自然生态资源。刘易斯·芒福德的一句话高度总结了德国经验：“城与乡不能截然分开，追求绝对的城乡一体化是一种幻想，期望通过高度发达的特大城市维系城乡关系更是一种庸举。而通过土地整理、产业升级等方式，实现农村与城市生活的等值，才是缩小城乡分化最有效的途径之一。”
2.2“城乡等值化”规划目的
城市和乡村发展二元拼贴状态下，乡村价值被低估，带来乡村生态系统破坏、乡村发展动力不足、空间资源错配、治理弹性不足等问题，通过“城乡等值化”规划策动城乡互动协调系统的形成。
基于对传统城进乡退的单一要素流动及空间转化过程带来的非均衡城乡状态，强调城乡“绿、业、人、地、居、治”等六个维度融合发展，即从绿色生态多维共生、产业功能包容并进、城乡人群互动聚合、空间价值精准发挥、服务配套协同共享、治理体系创新开放的等值化构架。最终，构建起城乡发展的命运共同体，实现城乡生态流、物流、人流、信息流、资金和技术等可持续交换的网络生态圈。
图1 城乡等值化规划构建目的示意图
01
“城乡等值化”思维下的规划策略
区别于城乡差异、自上而下的乡村向城市线型发展的传统村庄规划路径，城乡等值化的规划强调城乡融合。打破城乡边界拘囿，以城乡平衡的发展系统为导向，建立城乡融合开放式规划逻辑，形成“村庄发展谋划-生态价值提升-产业功能活化-空间布局优化-人居生活品质优化-治理能力提升”系统性村庄规划的内容，策动乡村镶嵌到城乡区域格局中，实现城乡和谐共振。
3.1打破城乡界限，建立区域等值的顶层战略研究
在新的国土空间规划体系下，打破城乡界限，统筹区域资源要素成为必然，城乡等值化思维首先强调从区域中谋划村庄的价值潜能，立足区位、资源、文化、空间等多维度的价值探寻，谋求村庄整体发展方向。
3.2提升生态价值，维持区域优良的生态本底
城郊地区兼具有乡村生产生活、生态隔离、城市功能拓展等作用。因此，城郊型乡村地区更是生态与生产、生活高度交杂的区域，并且，城郊生态对于城市生态维系处于更为关键的位置。建立起城乡互动的山水林田湖草生命共同体，优化生态系统，提升整体生态价值。
3.3挖掘核心价值，聚焦特色资源的产业功能策划
产业是城乡振兴的核心动力，是实现城乡等值的内在驱动。随着乡村振兴战略的推进，多元活力的注入，农业生态和农产品提供的非乡村的唯一，一二三产的融合逐渐增强。但并非所有村庄都是同样的产业内涵，更多地是挖掘自身的核心资源，综合村庄的产业基础、区域产业的协同与错位，进行相关产业链的延展。
3.4借力政策工具，推动国土空间布局优化
随着乡村振兴战略的推进，围绕生态、一二三产融合、土地综合整治、农村宅基地等方面的政策工具也不断出台。通过统筹全域全要素资源的发展，带动村庄三生空间布局的优化，助推乡村振兴发展。
3.5聚合多样人群，定制协同共享的服务配套体系
城乡等值化的重要体现之一在于城乡生活服务配套的均等化，打破城乡就业的界限，实现人群在城乡之间自由流动，而在公共服务配套上应结合村民、乡村就业人群、旅游人群等的需求，进行定制式的配套。进而，进一步提升乡村对于特定人群的引力，为乡村产业的复合发展提供动力，助推城乡等值发展。
3.6着眼持续运营，创新乡村发展的治理体系
随着乡村相关利益主体的多元化以及全域空间要素系统的统筹配置，乡村治理形式的开放性、复杂性进一步凸显。着眼于村庄的长远发展，以乡村空间规划成为统筹协调各方面利益主体磋商平台，促进公共服务设施的均衡配置。以乡村持续运营的视角，视项目类型定运营模式，调整政府-企业-新型农业主体-农民的功能角色。
图2 城乡等值化思维下村庄规划策略图
04
溧阳市城郊四村实践
4.1城郊东部四村基本概况
溧阳市位于国家城乡融合发展试验区中的江苏宁锡常接合片区，本区域试验的重点包括五个方面：农村集体经营性建设用地入市制度、科技成果入乡转化机制、搭建城乡产业协同发展平台、建立生态产品价值实现机制、健全农民持续增收体制机制。① 溧阳市以“生态创新”为抓手，闯出一条从绿水青山通向金山银山的实践路径，进一步促进城乡融合发展。过程中探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，让乡村空间增值，为长三角生态绿色一体化发展提供了“溧阳方案”。②
根据《江苏省村庄规划编制指南（试行）（2020年版）》，村庄规划的范围可以是一个或相邻的几个行政村为单元统筹编制。本次选取的案例村庄位于溧阳市的溧城街道，为马垫村、倪庄村、歌歧村、八字桥村四个村庄（见图3）。一方面为进一步发挥城乡等值化理念的实践性，另一方面由于溧城街道大部分位于溧阳中心城区建设用地范围内，四村作为溧城街道仅有的连片乡村地区，因此进行联合编制。
图3 溧阳市城郊四村区位图
图4 城郊四村现状土地利用图
4.2四村现状特征及问题
溧阳城郊四村具有足够共享的区位条件、近城景美的生态环境、城乡协同发展实践、独特的江南水乡文化场景等四大价值。四村虽与溧阳中心城区仅一条山南大道分隔，但接城不链城，究其根本原因长期城乡二元发展下本片区的价值被低估进而带来一系列问题，具体表现在3个方面：一是产业多元化发展，但发展缺乏聚焦以及产业之间的联动。片区农业产业发展初具特色，小番茄等特色果蔬有聚集度缺产业整合度。工业以倪庄的加工类企业、歌歧村基建产业为主，就业门槛低，劳动力素质不高，以村民为主。都市近郊的休闲旅游以礼诗圩村（江苏省级特色田园乡村）为核心，以“礼耕义种,诗画田园”的主题定位，对环境、建筑、产业、景观等进行系统提升，旅游接待人次逐步攀升。但整体上本片区的村民人均收入仍处于溧城街道平均水平以下，造血功能有待进一步发挥。二是极具水乡生活图景的环境特质，但是空间利用低效。芜申运河贯穿全域，水网密布，生态条件佳，以芜申运河为界，芜申运河以西，村庄多，密度高，团块状布局；芜申运河以东，村庄少，密度低，沿水布局。呈团块状和带状布局，水与村庄密切联系，芜申运河为界，呈现差异化水村相依特色。四村内闲置宅基地户数占总户数比例约20%③，存量工业用地占城乡建设用地的25%，且与产业导向相悖，改造价值潜力较大。三是村民、村集体、投资者等发展诉求的包容化解决路径有待明确。通过调研走访，村集体希望联动发展农业和旅游，村民希望改善居住环境，投资者希望有项目发展的落地空间。本次规划通过城乡等值化的空间治理体系创新实现资源的精准配置和各方发展的平衡。
4.3“城乡等值化”思维下的四村的规划思路及对策
4.3.1规划思路
结合本片区的价值目标研判，在强化区域协调基础上，围绕区域协同发展、特色突破性路径寻求、生态资源的创新利用、空间价值优化等方面的瓶颈，强调“环境-产业-空间-人居-运营”的系统谋划，未来发展上，强化品牌强势突破、土地价值提升、空间效益提升、发展模式转型、运营管理转型是城乡等值化的重要方面。
4.3.2规划策略
4.3.2.1多维度区域价值挖掘，提炼形成统领品牌
根植核心价值的品牌营造是未来发展最重要的顶层谋划之一，是村庄在定位、文化、形象、运营等方面区别于其他村庄特征，也是村庄差异化发展的本质。综合分析四村的区位、生态、文化、空间等区域价值潜能，提炼“特色共享功能、生态文旅潜能、江南水乡文化场景、乡村振兴创新”等四大价值潜能。着眼于区域影响力的提升，提出“礼贤四乡 水韵创享”的品牌定位。
4.3.2.2营造“水韵江南特色”，极致发挥环境价值
充分利用规划区江南水乡的场景，以水为线索，强化生态保护，整合资源和景观，持续提升区域价值，为后续的品牌营造奠定基础。具体通过三方面发挥环境价值：一是强调水乡脉络，打造一条盈彩生态水岸。以芜申运河为魂，打造沿岸的滨河生态景观带串联滨水景观核心，助推溧阳市公园城市建设。结合地形地貌及主要南北向联系通道，打造多条生态绿廊，衔田接水，融入区域生态景观大格局。二是注重文化激发，构筑一环人文水境之链。强化与城区的环状水系的联通，重点沿水系设置文化、景观项目，打造成溧阳人的集体记忆与精神场所。三是强化水生态，助推区域生态系统提升。通过强调内部现有水系整理，盘活水系，形成一条连续的水系环道，强化地区水韵特色。同时，在重要节点和区域设置优化塘、生态旱溪、湿地的建设可以提升水体净化和拦截地表径流污染、减少水土流失等。（见图5）
一条盈彩生态水岸
一环人文水境之链
区域生态系统提升
图5规划区区域生态景观结构图
4.3.2.3经营“水韵功能群落”，极致发挥共享价值
在产业功能上，强调四村共享价值的发挥。一方面强调外部创新经济引进来，抓住宁杭生态经济带、南京都市圈扩容契机，引进创新要素，积极对接宁杭生态经济带、南京都市圈，搭建合作平台，做好“生态+创新”，引进科技服务、文化创意、新一代信息技术等新兴产业。另一方面强化自身文化、农产品品牌输出。以水乡田园为载体，以文化为激发，以创新为潜能，构建四村“1+1+1”特色产业群落（见图6），实现功能业态在江南水乡田园上跨界融合。
图6 “1+1+1”的水韵产业功能群落
4.3.2.4强化“水韵人居品质”，极致盘活存量价值
以村庄存量用地，精准对接项目激活存量，实现土地价值的提升是发展重要课题。基于四村水韵江南的特色，在结构上，打破城乡阻隔，构筑“一条城乡链合之带，四心网络互动发展，四片创享水乡聚落”的结构（见图7）。通过变“南山大道”交通分割带为城乡链合带，交通上，在现状基础上增加横向链城通道的补充。功能上，因地制宜植入特色农业创新服务、健康生活休闲、科创商贸服务、乡村文旅文创四大服务中心，联动区域节点形成功能发展网络。结合中心节点，凝聚现代农业发展区、水乡鱼趣休闲区、创新功能集聚区、健康养生休闲区四大主题功能区，形成差异联动化发展格局。
图7 城乡互动的空间结构图
现状村庄布局呈现出“外水网-中田园-内聚落”的格局关系，乡道连居串水，轴向串联村落，形成“水田围居、水乡聚落”的特色意向（见图8、9）。在用地上，强调存量用地挖潜，整体减量化发展，进一步强化空间特色塑造。结合水与村的关系，进一步细化“水乡聚落”特色布局模式，即圈层模式、串珠模式、廊道模式、组团模式。根据各模式进一步提出特色功能布局的引导（见图10）。
图8 四村现状肌理模式图
图9 四村现状空间肌理剖面示意图
图10 “水乡聚落”特色意向的模式图
4.3.2.5建立“共享服务配套”，极致发挥生活价值
实现城乡等值化的一大重要基础是围绕人和产业的发展需求形成的配套服务。在交通发展上，贴合产业布局，打造独具特色的四条旅游交通线路，即文创艺术博览游、科创乡居共享游、水上礼诗风光游、果香诗意田园游四条主题游线串联特色项目。在公共服务配套上，结合四村主题功能片区的划定，植入四大服务中心，建立“主题+网络化”的服务配套。特色农业服务中心发展以马垫村的淦西自然村为主要空间载体，发展农业科技服务、蔬果培育技术、冷链加工、电商销售、农业信息技术等功能；乡村文创中心以歌岐行政村内的产业空闲用地为空间载体，发展品牌IP孵化、创新创业、艺术创新、时尚科技等功能；健康生活休闲中心以礼诗圩自然村为空间载体，形成康养居住、文化游览、水上观光、健康体验等功能；科创商贸服务中心以张巷自然村为空间载体，打造田园科技社区，发展商业商贸、智慧服务、科技创业等功能。
4.3.2.6以项目类型定运营模式，助推多元价值实现
强调以全域资源要素统筹的村庄规划为抓手，整合各类发展主体诉求，保障发展意愿的落地。通过实施全过程、多主体参与的村庄规划，实现开放式的乡村地区的治理模式。另外，结合本片区项目的能级分类，主要分为支撑片区品牌实现的项目集、促进农业基础升级的项目集、外部资本撬动实施的更新项目集等，分别明确政府、企业、平台公司、村集体、村民的参与途径。形成视项目类型定运营模式，调整政府-企业-新型农业主体-村民等的功能角色（见图11）。
图11 结合项目实施创新治理体系模式图
05
结 语
本文在理论层面构建了一套在全域国土空间体系下的城乡等值化下规划思路，并在溧阳城郊四村这个更具城乡等值化发展的地区实践。过去，城乡二元发展下溧阳城郊四村价值被低估，通过“城乡等值化”思维贯穿规划过程，试图通过“绿、业、人、地、居、治”等六个维度等值化重构推动城乡融合发展系统的建立。未来，城乡融合导向下本片区价值潜能逐渐释放，作为城乡融合发展政策试点区域，结合多元产业的导入与配套的升级，基于内部存量用地再利用，利益分配机制等仍需深入加以研究，为乡村振兴提供持续运营机制。
