曹琳，中国城市和小城镇改革发展中心规划院

王璐，中规院（北京）规划设计公司

摘要：受高速城镇化的影响，城郊村的空间、产业、社会形态相较偏远的村庄，面临着更加复杂多样的问题；凭借天然的区位优势，乡村发展关键要素的挖掘与利用也更具潜力。研究城郊村的乡村振兴实操策略，是探索城乡制度改革以及经济转型新模式的有益尝试，有利于弥补乡村振兴规划与落地实施之间的研究空白。本文的研究方法主要是基于当前乡村振兴典型案例、乡村振兴战略相关政策和学术研究前沿，聚焦城郊村层面乡村振兴实际操作的全流程，以乡村重构的视角，研究如何优化配置与有效管理土地、产业、人口等乡村发展关键要素的方法，重构乡村社会经济形态和地域空间格局。空间重构聚焦多规合一，优化资源配置；经济重构主要研究如何通过产权和制度重构激活城乡要素流动，实现乡村产业再造；社会重构则重点关注“城归”群体，研究如何通过人的振兴实现治理有效、乡风文明。本文给出三个重构的具体路径，为乡村振兴的研究提供更多维度的参考。最后提出两个观点，一是促进人在城乡间更为自由地流动，实现乡村人均收入的增加，比单纯向乡村输血，更为有效。二是乡村要吸引资本和人才，产权驱动是关键。

关键词：乡村振兴；乡村重构；空间格局；土地整治；产业再造；城归

引言

近30年来，随着我国经济高速发展，城镇化的进程也在加速推进。高速的城镇化发展，深深的影响着农村，尤其是与城市紧密相连的城郊村。一方面，基于城市环保要求、城市的虹吸效应等原因，这些村庄的集体经济发展常常无人问津，大部分村民到市区打工，村里主要剩下妇女、儿童和老人在留守。在城乡二元的土地结构背景下，城郊村的土地难以共享城市发展带来的增值溢价，土地利用混乱低效，如集体企业占地零散，缺乏规模用地吸引社会资本；宅基地散乱布局，部分闲置；农用地也因主要劳动力外出打工而部分荒废，小规模不连片，难以发挥规模效益。但另一方面，凭借天然的区位优势，城郊村享受到城市基础设施与公共服务的延伸，其土地潜在价值、交通及信息通达度都优于偏远的村庄。

本文研究城郊村振兴的实操策略，有着重要的现实意义。一是由于城乡制度双方面影响，城郊村面临的问题相较偏远的村庄，更加复杂多样。全方位探索城郊村的振兴路径，是破除城乡二元结构、推动城乡制度改革的有益尝试。二是随着全球经济危机加深和我国进入高质量发展阶段，城市单纯依靠廉价土地和劳动力无限供给的发展模式遭遇瓶颈。社会文化、生态环境和制度创新逐渐成为影响经济发展的关键性因素。城郊村作为一种承载特定社会文化、生态景观和独特产业的空间聚落，通过乡村内部重构，凭借优越的区位条件实现城乡互动发展，可以成为经济转型的重要力量。三是弥补乡村振兴规划与落地实施之间的研究空白。目前规划学界主要关注村庄规划编制的内容和方法，而对于规划之后乡村振兴的实操全景，缺乏微观层面的探索[1]。本文聚焦城郊村层面乡村振兴实际操作的全流程，可为乡村振兴的研究提供更多维度的参考。

乡村重构与乡村振兴的逻辑关系

本文的乡村重构是指在城镇化和转型发展的双重语境下，影响乡村发展的物质和非物质要素，通过整合、优化配置与有效管理，使乡村获得更多活力，从而加快城乡要素的双向流动和融合[2-4]。

乡村重构是推进乡村振兴战略的重要手段，尤其适用于城郊村的振兴。区位条件决定了城乡之间物质流、能量流和信息流互动的频度和效率，也决定了土地利用的潜力与价值。城郊村发展要素挖掘与利用的潜在价值高，吸引城市要素流入也更为容易。对于城郊村来说，调整关键发展要素的演进方向，形成各要素间耦合协调的发展格局，是培育发展新动能、解决“三农”问题、促进乡村多维度振兴的关键。

具体来说，即城郊村通过干预人口、土地、产业等乡村发展关键要素，重构乡村社会经济形态和地域空间格局。空间重构通过多规合一，优化资源配置，重构村落内部生产、生活、生态空间格局，为经济社会重构提供空间载体。经济重构以产权、制度重构的方式，为培育产业铺筑道路，利用乡村地域的多功能价值和引入城市先进要素，实现乡村产业再造，为空间重构提供物质基础。社会重构则重点关注对乡村社会组织治理体系建设、乡村文化、观念行为的影响和更新，实现人的振兴，为空间重构提供支撑保障。三个重构是实现乡村振兴战略五个总体要求的重要手段，通过生产空间的重构和经济重构，实现产业兴旺，通过空间重构实现生态宜居，通过社会重构实现乡风文明和治理有效，最终实现生活富裕。

图1 空间重构与乡村振兴的逻辑关系

乡村重构实操策略

（一）空间重构——规划先行

凭借区位优势，土地是激活城郊村经济的关键要素。土地价值的发挥，离不开优化配置和统筹布局，这即是村庄规划发挥作用的关键点。

从目标导向出发，为落实乡村振兴战略，合理的乡村规划至少应包括四方面内容，第一，明确村庄未来的发展方向，以便于统筹安排生活空间、生产空间、生态空间和各项建设。第二，明确村庄的功能布局，对建设用地进行优化重置。梳理散乱的用地，腾挪出完整的、规模化的产业空间，为企业和项目落地奠定法定基础。第三，划定好经营性设施、公共服务设施和基础设施用地，以保障服务配套落地。第四，要指导实际建设农村新社区，提出建筑选型、面积、层高、风貌等管控标准，为建设发证提供有效依据。在整理农用地时要形成优美的乡村景观风貌，也有利于乡村旅游业的发展。

为确保规划的落地实施和持续经营管护，城郊村的规划编制还应坚持三个原则。一是多规合一原则。要整合生态、产业、交通、旅游、村庄建设等相关专项规划核心内容融合落地，形成村域规划“一本规划，一张蓝图”。二是弹性原则。2019年1月4日国家五部门发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》[5]提出，“详略得当规划村庄发展”，要因地制宜，根据村庄的自身特点，有重点、区别地予以规划干预。一些地方需要深入细致，有些地方则予以总体控制和结构规划。与城市相比，城郊村一些非公益项目和企业的引入时机和选址不确定性更大，应预留弹性用地指标，不落具体位置，以列重点项目清单的方式先预留。制定弹性空间、预留指标的使用规则，使规划实施弹性得以有效发挥[6]。三是多方参与原则。村庄规划的实施，需要发动全村各种力量，因此组织形式上，一定是多方参与的。村庄规划应充分发挥村民主体作用，依托村党组织和村民委员会，组成村庄规划编制工作组。组织动员社会力量开展规划服务，尤其是引导投资乡村建设的企业一同参与规划。因为在实际建设中，企业的全方位参与是很重要的，从一开始规划层面就介入，既能让企业更好理解规划意图，符合全村最大化利益，同时也能让企业的盈利需求在规划中有所反应，让企业有干劲参与乡村振兴。

（二）经济重构——要素流动

（1）明晰产权和规则

做好规划是第一步。没有规矩，不成方圆。明晰产权，明晰规则，是下一步壮大村集体经济、分享收益、工作流畅进展的关键前提。

首先，明确农村集体土地产权是基础。村里的农用地、宅基地确权到人，其他资产资源可全部确权到村委会，再通过村委会折算股份量化到每一个村民。

为避免不必要的纠纷和矛盾，确保利益公平分配共享，经济活动的开展需要完善的治理体系与经营管理体制。对于基层治理架构，借鉴成都市郫都区战旗村的经验[7]，可采用领导权、决策权、执行权、监督权、经营权五权分立的共建机制，细化明确村干部权力边界和决策程序，确保民主化。民主的推动离不开良好的监督体制，通过设立民主监事会，对村集体资金的安排使用、重要工程项目及承包方案、村内公益事业兴办、社会保障救助等全村重大事项进行监督。在经营管理体制上，采取“母公司（合作社）+子公司”的模式。母公司彰显公平原则，主要负责收益分配，除集体资产租赁、承包土地流转等简单经营外，不得独立经营，只能通过入股的方式，与民营主体共同成立子公司，由子公司负责具体经营，并在子公司体现效率原则，这样有利于经营管理避免“大锅饭”。同时，如果制定相应的规定，使村两委成员的收入跟村级集体经营性收入直接挂钩，可以更大地发挥村干部的积极带头作用。

图2 战旗村经营管理体制模式框图

（2）土地整治和盘活

城郊村的土地分散低效，盘活村里的土地资产，规模化是关键。对于农用地，农房和经营性建设用地，需分别进行优化整合。

对于农用地，深化农业供给侧结构性改革和发展现代农业，都需要将土地集中规模化经营。但如何将农民手中的承包地经营权收上来，是一大难题，解决不好，不仅影响乡村战略的实施，还会产生新的社会矛盾。成都市郫都区战旗村的经验是党支部书记和委员们率先将自家的承包地经营权交出，并向村民讲明集中规模化经营的好处与愿景[8]。

对于农房利用，可通过土地综合整治，将散乱的农房，依照规划进行重新布局，并按照现代化的居住标准和配套来建设。建房子的资金，则可利用城乡增减挂钩政策，通过原址复垦，拍卖节约的建设用地指标，用指标拍卖的预期收益进行融资，用于农民新社区的建设资金。

图3 通过土地综合整治建设农民新社区模式

产业发展，是确保乡村持续发展的基础。经营性建设用地则是产业发展的支撑。但分配给村庄的建设用地指标一向紧缺。如何从稀缺的土地资源中拓展更大的发展空间？依据国家相关政策，可以从四个方面考虑，一是灵活利用村集体的废弃、低效的厂房用地。二是在农民新社区建设时通过土地综合整治，将节余指标落地到符合规划的地块上，直接变为集体经营性建设用地。

2017中央“一号文件”中关于培育壮大农村新产业新业态中明确，允许将村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合发展。三是可利用进城农民自愿腾退的宅基地，采用原址使用的方式盘活。四是灵活利用低丘缓坡荒滩等未利用土地进行开发。国家在部分省（区）已开展相关的试点。浙江的坡地村镇模式提供了很好的借鉴，通过向山坡地要土地、要空间，采取“点状供地”，实现“零占耕地、少占农用地”，为开发生态休闲、度假旅游等建设用地提供了机会。

实现土地资源的优化整合之后，为发挥土地的价值，还应加强土地的流动性。集体经营性建设用地入市的政策，为流动提供了可能。2014年底，国家开始“三块地”改革的试点工作，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。目前全国已有33个县市区试点集体经营性建设用地入市实践。集体经营性建设用地入市进一步显化了集体土地价值，如浙江德清已入市集体经营性建设用地183宗、1347亩，农村集体经济组织和农民获得净收益2.7亿元，惠及农民18万余人，覆盖面达65%[9]。需要强调的是，经营土地不是简单地卖地，而是为了激活要素，为了乡村产业再造，培育村里的发展新动能。以成都市郫都区为例，该区对集体经营性建设用地进行了用途管制，明确农村集体经营性建设用地不能用于房地产开发，只能用于旅游、商业、工业等。土地是村集体所有，土地入市获得的收益也应通过合理的分配机制设定，实现集体成员共享。例如战旗村在村里成立集体资产管理公司，将村集体资产均分持股，让每个村民成为公司的股东。以资产管理公司作为市场主体进行土地的入市经营。通过资产管理公司分配土地入市收入，按照40%为公积金、30%为公益金、10%为风险金、20%货币分红的方式，在村里进行分配。其中，公益金用于为村民购买新农合医疗保险、养老保险以及老人补助[10]。

（3）乡村产业再造

对于城郊村来说，依靠不同于城市的生态景观特征和城乡便利的交通条件，培育一二三产融合的乡村旅游业是产业振兴的有效路径。农民组织能力决定农业生产力，村民个体单打独斗不足以支撑形成乡村产业发展，特别是乡村旅游产业发展。借鉴成都市浦江县明月村的乡村旅游培育的经验，成立合作社是集中资源、提高生产力的有效方式。明月村召集一些做乡村旅游的村民，再向镇上争取产业扶持资金，三方各出资1/3，成立乡村旅游专业合作社，还引入外出闯荡过、更有经验的返乡青年，担任经理。与其他乡村旅游合作社不同，明月村不仅仅是把全村农家乐、民宿等个体户整合起来制定的统一营业标准，更重要的是搭建了一个旅游平台，负责外来团队游客的接待、村庄旅游项目的开发、旅游产品的包装设计、经营旅游配套项目（如停车场）、提供村民创业项目指导和村民职业技能培训等[11]。这样，旅游平台统筹谋划、形成合力，让村里的旅游服务规范经营，社员们也形成了多元化的收入结构，不光是经营农家乐收入，还增加了股份分红，务工、客源引流等收入。

图4 明月村乡村旅游合作社组织模式图

农业是乡村产业的根基，但依靠传统农民自给自足的生产方式，产品附加值低，增收路径单一。要唤醒沉睡的农业，需要农业的转型升级，延长产业链，提升价值链。对于城郊村来说，可以选择两个策略，一个是情怀路线溢价高，一个是规模集中收益大。

情怀路线，即小农经济融入现代城市元素、有机生态、地域文化等文化创意，产业链延伸，形成生产、加工包装、体验等经济，实现农产品的溢价增值。例如台湾省宜兰县，将在地知名的农产品三星葱，利用当地特产或元素创新，开发出葱冰淇淋、葱明饼、青葱雨伞等创新产品，再融入文化创意，让葱转化为服务业，如发展葱油饼DIY体验、观光工厂等，获得数十倍于传统种植的收益，如旅游导览加DIY体验可以达到一级青葱生产50倍的产值收益[12]。

规模集中路线则是现代农业的主要发展方向。将农民手中的承包经营权收上来是第一步，农用地规模集中还涉及到如何经营土地、谁来经营、收益如何分配的问题。战旗村的经验是成立土地股份合作社，将农用地承包经营权量化入股，以三种方式经营流转后的土地。一是租赁给种植大户发展家庭农场。二是自行经营，建设现代农业产业园。三是租赁给龙头企业，发展休闲农业、科技农业等高端项目[10]。在收益分配上，村民有土地流转费作为保底收益，还有每年项目运营纯利润提成作为合作社的分红，按占股比例分配给农户。农民不再是种地的，有的成为产业工人，有的成为了现代农业的职业经理人。农业集中做大，不仅吸引本地的外出打工的回来，也解决了很多周边村民的就业。战旗村有劳动力人口近1000人，80%左右的人能在当地就业[8]。

图5 土地股份合作社经营模式图

（三）社会重构——人的振兴

乡村振兴，离不开人的振兴，毕竟乡村的发展和延续，更多还是要依托农民自己。对于城郊村来说，乡村青壮年劳动力涌向城市是普遍现象。吸引这部分进城群体回归，对城郊村乡村振兴具有极其重要的影响。“城归”群体是一种可以依托的主体性力量。

厉以宁赋予“城归”群体“乡村新的人口红利”、“乡村人力资本革命”的高度[13]。后现代农学家大卫•弗罗伊登博格曾经指出：“对于中国来说，挑战在于，要从自己过去和当前的那些高度污染能源和侵蚀土地的非持续性做法中吸取教训。挑战还在于，创造一种后现代的‘农业文化’，其中有数百万的受过良好教育的富裕农民参加。而不应该是由少数人依靠矿物燃料、肥力枯竭的土地和大量的资金来经营一种‘单纯商业’” [14]。“城归”群体在塑造后现代的“农业文化”中扮演着重要角色。这主要体现在三个方面：一是在经济发展上，“城归”具有从城市向乡村的“反向输血”能力。在城市的多年经营中，“城归”多多少少积累了参与社会生产过程的经验、知识、信息与资本，而这些要素是乡村最需要的再生产要素。二是在文化层面，“城归”具有以城市生活为基础的现代文化意识，通过对村民潜移默化的影响，有利于迷信、落后、不健康、不科学等习惯和观念的转变。三是在乡村治理中，“城归”具有一定的领导力与号召力。许多案例都显示，“城归”在某些领域、某些方面已实质性地培植出一种新的领导力与号召力[15]。

管理学大师彼得•德鲁克曾说，“社会已成为一个组织的社会。在这个社会里，不是全部也是大多数社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的。” [16]为充分发挥“城归”群体在乡村振兴中的作用，需要“城归”群体参与到乡村组织重构中。这其中既包括在正式组织如基层党组织与村民自治组织中的参与，也包括通过非正式的组织，塑造“新乡贤”的角色。依据相关研究[15]，新乡贤的角色就是“重构乡村规范”，即新乡贤能够凝聚乡邻，在乡村公共生活中起到关键作用；能够通过道义整合利益，发展出一套适应乡村发展的共享价值规范体系；通过建立共享的价值规范体系，为乡民提供一套行动准则，进而为村民自治提供保障，促进村民自治的真正实现。

结论与讨论

本文研究的主体是城郊村，城乡要素流动有其天然的区位优势。而对于广大的偏远农村，这些乡村振兴的路径未必完全适用。更多的乡村是输血式的，那么应该如何找寻它们的内生动力？陆铭教授在其著作《大国大城》里提到[17]，当今中国早已不是农业经济，农业占GDP的比重已经降到10%，现代经济的发展还是要靠城市的。由此推断，地理层面的每个村庄的振兴，莫不如人的层面的振兴。农业生产有一种瓶颈资源，就是土地，土地数量是有限的，土地的产出增长也是有限的。在土地资源和产出都接近极限时，要提高农民的收入，只有一条路，就是让人在城乡间更为自由的流动，促进更多的乡村人口进入城市，相应地，乡村人均用地规模增大，实现乡村人均收入的增加。这比单纯地向乡村输血，更为有效。

乡村要吸引资本和人才，产权驱动是关键。产权的保障是避免短期逐利、确保长远发展的基础，为乡村产业融合发展提供用地保障，为吸引城市资本、人才、技术和企业下乡提供新渠道和新平台；既有利于乡村内部资源激活集聚，也有利于外部城市资源进入融合，实现城乡资源要素平等自由交换和市场化配置，催生乡村空间形态重构、产业重构和社会治理组织模式重构，形成乡村振兴的持久动力。目前在农村产权明晰和保障方面，33个试点县（市、区）集体经营性建设用地入市卖出了第一步，产权制度的创新未来还有很长的路要走，也需要进一步去探索研究。

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