↑广西柳州市三江侗族自治县林溪乡高友村村民采茶归来。

文/孙志平 王健君 王仁贵 吴小康

家喻户晓的桂林米粉可谓广西第一美食，但很少有人知道将桂林米粉店开遍大江南北的是广西天等人。

天等，国家扶贫开发重点县，地处“地球癌症”桂西南石漠化山区腹地，坐落在左右江流域分水岭之上，丰沛的左右江连同铁路和高速公路近在咫尺，却远远弃之而去。距区府南宁直线距离不足120公里，却要在一条两车道的山间公路上跋涉四个半小时，孤悬于广西发展大潮之外。

自上世纪80年代初期，天等人以“天等人不等天”自励，纷纷走出大山务工。尤其是新世纪十多年来，全县45万人，有13万人常年在外打工，天等创业者在北京、上海、深圳等城市成功经营1500多家桂林米粉店，创造了广西大石山区人的打工奇迹。

2013年，天等外出务工实现劳务经济收入18.8亿元，占到全县GDP的40%。天等人正是靠着这种苦干，将贫困发生率（贫困人口占农村户籍人口比率）从2010年的49%大幅降到2014年的24.8%。

然而，面对未来，天等的现实是，“十三五”期间贫困人口仍有10.2万人之众，四个天等人，就有一个贫困者。

“这十万余人要比上一个十万人难度更大、挑战更高。”天等县扶贫办副主任冯荣格告诉《瞭望》新闻周刊记者，“这些贫困人口一般生活在石漠化最严重的地方。缺水少土，一些自然屯人均耕地不足0.3亩，耕地是碗一块、瓢一块的石窝地，无法丈量，只能以种植玉米的株数来测算。自然条件恶劣，脱贫难度大，返贫率高。”

据该县扶贫办测算，即使按照当前扶贫政策和自身努力挖潜，到2020年，也就是小康社会应该全面建成之时，天等县依然会有大约3万的贫困人口。“由于老弱病残、低保户或五保户、自身科技文化素质低和接受农业实用新技术太慢等原因，虽经过帮扶，也无力脱贫。”

天等之困，也是全国扶贫现实的真实写照。按照2010年确定的年人均收入2300元（2010年不变价）的农村扶贫标准，2011～2014年我国四年累计减贫5200多万人。但最新数据也显示，我国还有14个特殊连片特困地区、12.8万个贫困村，超过7000多万贫困人口，其中1200多万户家有病人、600多万户住在危房，都是共和国的民生之痛。

年初，国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富曾向《瞭望》新闻周刊记者坦率陈言，“减贫也是有规律的，达到一定规模后，难度会边际递增。可以说，条件稍微好点的地方基本都脱贫了，剩下的是‘最难啃的硬骨头’。”

目前，距离2020年全面建成小康社会仅有五年半时间。今年来，习近平总书记多次强调，“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”

3月8日，在参加两会广西代表团审议时，习近平总书记更是号召贫困地区的各级领导干部“立下军令状”，“好干部要到扶贫攻坚一线经受磨练。”中央决策层的目标只有一个，决不能让任何一个贫困地区、任何一名贫困群众，在全面建成小康社会中掉队。

为此，5月中旬，《瞭望》新闻周刊记者深入广西扶贫攻坚第一线——滇桂黔石漠化贫困连片区，探寻事关全面小康成败之战的最新情势。

石漠化腹地的“翻身仗”

北出南宁市不到一小时，就会看到干旱版的“桂林山水”，七八十米高、形似大拇指般短而粗的石柱山，层层叠叠扑面而来。山上绝少树木，只有岩石缝里杂草疯长。大石山间的坡地上，所谓的耕地被半露的嶙峋怪石“切割”得七零八落，只在石缝和石窝里稀稀拉拉生长着耐旱的玉米株苗。这就是石漠化山区的典型景象。

石漠化是“石质荒漠化”的简称，在喀斯特地形的脆弱生态环境下，由于人类过度开垦，造成几亿年才形成的土壤流失，数百年才存活的树木被砍伐，只剩下没有养育能力的石头山。也因此，越穷越开垦、越开垦越穷，石漠化和贫困顽固地纠缠在一起。具体在广西，石漠化地区占全区国土面积的35.2%，全区90%以上的贫困人口生存其间。

车行250公里，就是滇桂黔石漠化片区腹地——广西十四个地市级中石漠化最严重、贫困程度最深的河池市。全市石漠化面积达60%以上，目前420万人口中84万属于贫困人口，561万亩耕地中只有84万亩可以旱涝保收。

采访中，河池市委书记黄世勇告诉《瞭望》新闻周刊记者，相当长一个时期以来，河池市一直处于民贫、县贫、市贫的“三贫”状态。全市11个县市区中7个属于国家扶贫工作重点县，2个属于自治区扶贫工作重点县，人均GDP只是全区的50%多一些，人均财政收入仅相当于全区的1/3左右。

河池的贫困，既有自然因素，也有历史缘由。比如，1952～2011年，该市人均固定资产投资额仅有广西全区的60%左右，人均产业投资额仅有全区的40%左右。再比如，上世纪末以来，为缓解华南地区电力紧张，相继修建大化、岩滩和龙滩水电站而形成数十万水库移民安置，以及罗城矿务局和红茂矿务局两家自治区所属企业破产后数万职工的社会安置，都加大了河池市扶贫攻坚的难度。

“十二五”期间，一方面，在国家和自治区的政策扶持下，河池市逐步解决水库移民和破产职工安置等历史遗留问题；另一方面，全市在总结过去扶贫工作经验基础之上，全面创新扶贫思路，一些因地制宜的独特举措给本刊记者留下深刻印象：

其一，一把手负责，高位推动。扶贫工作实行市县乡党政一把手总负责制，配齐配强各级扶贫干部，尤其强化基层第一线扶贫力量。选派436名优秀年轻干部担任全市436个“整村推进”贫困村的党支部第一书记，形成1502支“美丽广西”乡村建设（扶贫）工作队进驻全市所有行政村。

其二，规划先行，整体推进。对此，黄世勇坚持一个观点，扶贫要解决根本性、系统性、整体性、长效性问题。否则，不是失败就是盆景。针对县域之间、村屯之间、不同贫困群体之间的条件和致贫因素不同，河池以整村推进规划为基础编制乡镇扶贫规划，在乡镇基础上统筹形成县级扶贫规划，进而形成科学系统的全市扶贫总规划。

在此基础上，大胆突破零敲碎打的旧办法，变点状为连片，集中力量支持连片贫困的村域、乡域、县域整体推进开发扶贫，率先在广西探索实施“整市推进”扶贫产业建设，11个县主动尝试“整村推进”向“整乡推进”的试点，连片推进旅游开发扶贫示范基地建设。这些为滇桂黔石漠化片区的扶贫攻坚提供了范例。

其三，五指攥紧，实现政策精准、资金集中。按照“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则，将各级部门扶贫项目和资金向贫困村和贫困户整合集中。同时，2014年全面完成全市100余万农村贫困人口的精准识别和建档立卡，确保扶贫攻坚实现动态监测和精准实效。

依靠这些机制创新，2011年以来，河池市的减贫速度和扶贫效果成为建国以来最好的时期。农村贫困人口从2010年的162万下降到2014年底的84万，贫困发生率从38.3%下降到20%，农村居民纯收入从4118元增加到5723元。与此相同，以石漠化片区为重点的广西全区贫困人口也从2010年末的1012万，减少到2014年末的538万，四年减贫达到了46.8%。

在接受《瞭望》新闻周刊记者采访中，广西壮族自治区扶贫办副主任莫雁诗给出的总体判断是，2011年以来的“十二五”时期，广西扶贫开发工作大事多、喜事多、亮点多，是多年来扶贫开发成效最显著、群众得到实惠最多的时期。

“摆脱贫困”的“致富经”

走访广西期间，《瞭望》新闻周刊记者发现，与其他地区相比，考验或判断石漠化贫困带的干部水平高下，主要看其能不能在经济快速追赶、扶贫任务繁重、生态红线压力和民族地区稳定等多个“鸡蛋上跳舞”，唱好一本既能打开全局又符合本地实际的“致富经”。

“农业产业化，产业绿色化，绿色特色化。”黄世勇向本刊记者讲了一番自己关于河池贫困山区的“致富经”：河池因农而贫，现实没有全面弃农而富之路。而因农致富，没有农业产业化，绝对走不通。河池全市又处于生态红线之内，产业必须绿色化。绿色化要实现效益、高附加值，不搞特色化，“杀不出一条血路”。

黄世勇是河池本地人，从河池基层干部起步，经过乡、县、市、自治区的企业、研究机构、政府专业和综合经济部门，以及党委等多级多部门历练，对工作有其独特视野。他分析说，河池素有“六乡之誉”，中国有色金属之乡、中国水电之乡、世界长寿之乡、世界铜鼓之乡、歌仙刘三姐故乡、红七军和韦拔群故乡，各类资源丰富，但这些自然资源和文化资源要转化为贫困地区老百姓的实际收入，环节太多、分成太少、路途太远。

因此，最现实的还是要靠农村贫困人口最熟悉、受益环节最直接的农业产业化。2011年履职河池的黄世勇为本刊记者娓娓道来：2014年河池全市农业收入总产值已达232亿元，其中养猪31亿元、蔬菜种植26亿元，糖料甘蔗22亿元，肉牛11亿元，养羊10亿元，特色水果8亿元和水产养殖7亿元，非粮农业产业收入占比高达近90%。

但在其看来，目前这些传统养殖和传统大宗作物种植，受耕地稀少和生态脆弱制约，规模和效益很难有更大的上升空间，必须寻找新的致富产业。2012年，针对大石山区粮食种植困难的实际，按照经济和生态效益兼融、富民和富县产业兼顾、短线和长线产品兼有的原则，河池市决策层挑选了核桃，作为“整市推进”的扶贫主导产业，全市核桃种植面积从2011年底的13万亩增加到现在的216万亩。现在全市11个县（市、区）都有核桃挂果的例子。

黄世勇为本刊记者算了一笔账：长期以来，国内的核桃等坚果产品大部分来自进口，市场空间巨大，可储藏时间长，价格稳定，多年来市场价格均维持在每市斤25元左右。保守估计，现有种植面积的核桃五六年后逐步进入盛果期，每年将给河池种植户带来30亿元以上的稳定收入。

更重要的是，核桃作为耐旱林果非常适合石漠化山地种植。不占耕地，不仅能恢复和治理生态，又能产生很高的经济效益，挂果后可以实现长达50年甚至更长的稳定生产。目前，通过技术改进，河池核桃挂果期有的已经提前了两三年。并且核桃是节力农业，适应现在农村劳力少的情况。核桃种植规模大且核桃适用广，可以打造完整的产业链条，填补了广西空白。“现在国家林业局只要讲到核桃，都讲‘广西核桃’，‘广西核桃’其实就是‘河池核桃’。”黄世勇对此非常开心。

“我国工业加工许多行业处于国际垂直分工的低端，但我们完全可以在种植业上的某些领域进入国际水平分工，甚至可以达到先进水平。”对于河池农业产业化道路，黄世勇说一定要坚持特色化思路，通过发展特晚熟、特早熟、特优质“三特农业”，实现错季生长、错峰上市、错位发展“三错发展模式”，“这是河池产业扶贫的‘杀手锏’。”

天等县驮堪乡南岭村委会主任赵凤亲也有一本自己的“致富经”。南岭村属于典型的石漠化地区，山地土质营养非常低，绝少有经济作物适应这种贫瘠的土壤。2013年南岭村与广西大琪农业科技公司接触后，在广西大学农业专家的技术支持下，联手针对这种土质引种大叶龙竹和马来龙竹，尝试规模发展竹业。

2014年，南岭村与大琪公司以“公司+农户”模式签订30年合同，在一个屯试点，整合120户510人的4000亩集体荒地种植竹苗。大叶龙竹是适应性强、用途广泛、经济价值较高的大型丛生竹，其高产和抗病虫害能力乃其他竹种所无法比拟，是制浆造纸、竹纤维生产、人造丝、建材和工艺品等多种竹制品加工的首选竹种。

这种竹种，适应天等县这种高温、干旱、瘠薄的环境，可以当年栽种成丛，两年成林，三年成材，四年进入高产稳产期。每年每亩采伐鲜竹材5～7吨，每吨收购价在480元左右。农民与企业按二八分成，照此计算，这120户村民每年能获得200多万元的收益。30年合同期满后，产权回归农民，农民可以再收割竹料50年。

赵凤亲向《瞭望》新闻周刊记者介绍说，不仅如此，大叶龙竹种植还能够改善石漠化土壤条件，涵养水源并增强土质肥力，适合林下养殖和药材种植，“这相当于为自己开了一个‘绿色银行’。”据悉下一步，天等县将利用大量石漠化荒地将竹子种植面积逐步扩大到10万亩。

通过在这些地区的调研，本刊记者发现，扶贫成败关键在选准产业，而选准的产业能否落实见效，差别甚大。这其中，一个值得关注的现象是，凡是落实有力、见效快的乡村，一般集体经济基础普遍较强；相反，落实不力、矛盾重重的乡村，大多一盘散沙已无集体经济基础。而一旦集体经济实力增强，扶贫工作就能势如破竹。

早在1990年，习近平同志就曾注意到这个问题，在其《摆脱贫困》一书中就提出，“在扶贫中，要注意增强乡村两级集体经济实力，否则，整个扶贫工作将减少基本的保障和失去强大的动力，已经取得的扶贫成果也就有丧失的危险。”在打响未来五年多扶贫攻坚的决战时刻，这一点特别值得各级扶贫干部高度关注。

扶贫决战空前严峻

根据国家统计局最新数据，截至2014年底，全国农村贫困人口已经下降到7017万人，比上年减少1232万人，减少14.9%；贫困发生率为7.2%，比上年下降1.3个百分点。然而，这个成绩不足以说明“十三五”期间这场扶贫总决战的严峻程度。

其一，从贫困人口区域分布来看，西部地区尚有贫困人口3600万，占全国一半左右，中部有2461万，东部有956万。发展能力越弱的地区，扶贫任务越重。

其二，从贫困人口负担来看，贫困人口超过500万的省份有6个，分别是贵州、云南、河南、湖南、广西和四川。其中，贵州贫困人口最多，达到623万。贫困人口在300万～500万之间的省份有4个，分别是甘肃、安徽、陕西和河北。

其三，从贫困发生率来看，按照2013年数据，贫困发生率超过20%的省区有3个，分别是28.8%的西藏，23.8%的甘肃和21.3%的贵州；全国31个省区市中，贫困发生率高于全国水平的有15个，接近一半。

其四，从减贫动态变化来看，2012年我国减贫2300万人，2013年下降到1600万人，2014年进一步降至1232万人。显然，减贫规模呈现出巨大刚性递减压力，意味着越往后难度越大。

其五，从减贫现实任务来看，目前7000多万贫困人口，距2020年六年时间内，每年必须减贫1000万人以上，难度再大也要完成，否则全面小康的扶贫任务就完不成。

问题还不仅仅如此。即使2020年7000多万贫困人口实现脱贫，也只是基于2300元的脱贫标准线，还没有考虑这个标准线还将不断提高，更非全面小康的标准线。

“2020年，我们要实现的是全面小康社会，之所以称‘全面’，就在于它不是总体小康，不是总体数量的达标，而是全国绝大部分人的各项指标都达到小康水平；不是发展不均衡的小康，而是缩小了地区、城乡、各阶层差距的小康。”

采访中，一位基层扶贫主管部门负责人告诉《瞭望》新闻周刊记者，按照十八大就全面建成小康社会所提出的人均收入比2010年翻一番的具体要求，2020年农村居民人均纯收入要达到12000元，“这意味着小康标准超出目前扶贫标准近万元。”

即使2020年将贫困标准线与最低生活保障线合并，按照经济合作与发展组织提出的标准，以一个国家或地区社会中，平均收入50%～60%作为最低生活保障，针对无法脱贫的农村贫困人口的最低生活保障，也要达到6000～7200元的标准，是目前脱贫标准线的2.6～3.1倍。

就是这个降低的标准，扶贫任务繁重的县市也勉为其难。以天等县为例，按照目前其所在市广西崇左市农村最低生活保障标准2015元/年·人，实现全覆盖需要财政支出2.06亿元。对于这样一个2014年全县财收仅3.94亿元的“吃饭财政”而言，目前已是无法承受之重，更无法应对这个标准未来将提高数倍的压力。

具体在广西，莫雁诗介绍说，下一步扶贫工作面临着艰巨的挑战：

一是，贫困人口分布散而广。全区贫困人口分布在14586个行政村，也就是几乎所有的行政村均有扶贫任务。

二是，致富能力普遍缺失。目前所剩绝大多数贫困村，其乡镇企业和村办产业近于空白，近90%贫困村没有集体收入，只有31%的贫困村建立特色产业合作社，参加的贫困农户只占3%，经济基础非常薄弱。

三是，基础设施落后。新识别的贫困村中，36%的行政村未通水泥路，61%的行政村未通客运班车；50%的贫困户未解决安全饮水，38.7%的贫困户存在饮水困难；21%的贫困住房是危房，还有很多未通电。

四是，致贫原因多元化。贫困村中，少数民族人口533万、占比42.18%，妇女人数529万、占比40.36%，残疾人数26万、占比1.99%，贫困人口结构组成多元，致贫原因达十多种。

五是，发展受生态和资源限制明显。全区贫困户多生活在禁止开发的生态功能区，受生态环境、退耕还林等政策导向，贫困村人均耕地面积比全区低0.35亩，近6万贫困户无耕地、无林果、无水域，超过四分之一贫困户“靠天吃饭”。

“超常举措”攻坚“十三五”

面对“十三五”，黄世勇介绍说，按照河池市“开发扶贫攻坚工程”的工作部署：第一阶段，2011～2015年，整村推进的436个贫困村农村居民年人均纯收入达到5000元以上；第二阶段，2016～2020年，稳定实现扶贫对象“两不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房有保障。

“这些年，贫困地区自己跟自己比，速度很快，成绩巨大。但是横向比，与发达地区差距越来越大，而且远远超过我们的追赶能力，马太效应越来越强。”一位基层政府官员无奈地告诉《瞭望》新闻周刊记者，即使贫困地区这些年好不容易积累的资源财富，也因不合理的体制和外部强大的市场优势而难以获益，或者被发达地区吸走。这样的案例不胜枚举。

位于广西金秀瑶族自治县的大瑶山是珠江重要源头之一，为守护好生态公益林，这个国家扶贫重点县作出了巨大的牺牲。该县县委副书记莫慧君向《瞭望》新闻周刊记者介绍说，目前，我国生态价值评价机制不健全，通过市场途径把绿水青山变成金山银山的机制也没有建立。

比如，金秀县181万亩公益林每年的社会贡献价值达25.8亿元，但按照目前每年15元/亩的标准，只能获得2715万元的补偿。相比较，经营商品林每年会有200元/亩的收益，与生态补偿标准天壤之别。“再加上山区林农没有水田耕作，只好过着‘有林不能伐、有地不能垦’、守着‘绿色银行’无钱用的贫苦日子。”他说。

在河池市，贫困地区群众难以分享本地优质资源和财富的故事，更是比比皆是：“世界长寿之乡”巴马瑶族自治县拥有世界级的优质矿泉水资源，南丹县是国内有色金属储藏最富集的地区，红水河开发有装机容量达630万千瓦龙滩水电站……但因为缺乏合理的资源补偿机制，所形成的大部分财富都流到外地，每年所留微薄的地方税费不但不足以抵消河池每年的生态保护投入，而且当地居民用电价格甚至比电力输送地珠三角地区还高。

另一方面，扶贫政策和资金仍然因为体制不畅难以在基层形成合力。一位扶贫主管部门的干部为《瞭望》新闻周刊记者分析说，当前，中央高度重视扶贫工作，大的扶贫政策设计方向正确明晰，已经把各方面资源充分调动了起来，并在各级地方干部中形成了最大程度的政治共识。“问题在于，具体到基层，难以发挥应有的作用。其中的原因，与政策和资金分配上过多条条分割密切相关。”

2014年中央综合扶贫资金为4000多亿元，而专项扶贫资金为433亿元，意味着可以直接安排扶贫工作的资金，占比仅十分之一强，大部分资金掌握在部门手中。比如，去年交通运输部安排村级道路畅通的资金超过1550亿元，国家能源局老少边穷地区电力保障资金450亿元，教育部安排教育扶贫资金310亿元，住建部贫困农户危房改造资金230亿元等等。

也因此，相关政策主要由各部门制定，特点就是“买酱油的钱不能打醋”，政策和资金只与部门目标挂钩，而非实际的扶贫效果。据本刊记者了解，某省曾为此准备制定文件，整合各部门资金直接投入贫困乡镇。但政策制定过程中却发生了巨大的争议，无论是省一级、市一级或县一级，谁都不愿意承担整合的任务。原因很简单，整合哪个部门的资金就会得罪哪个部门，下一次的资金安排就会被大打折扣。

他举例告诉本刊记者，每年以工代赈资金大约40亿元，虽然列在专项扶贫资金内，但一直由国家发改委管理支配。中央层面曾有意改革，将管理权转给国务院扶贫办，但发改委不同意。以工代赈资金至今仍在发改委手中，而且不受财政专项扶贫资金管理的有关政策和文件约束。

类似这些矛盾，必须以“时不我待”的紧迫感，通过加大改革力度，清除一切不利于当前扶贫工作进度加快的体制机制障碍。据本刊记者从国务院扶贫办了解的最新消息，中央已经下决心改革贫困县考核机制，规定限制开发区域和生态脆弱的贫困县取消GDP考核，其他贫困县也要加大生态文明建设的考核力度，研究建立生态补偿机制，出台碳汇交易政策。同时，加快推动项目资金审批权限下放到县一级行政机构。

5月27日，在浙江召开的华东7省市党委主要负责同志座谈会上，习近平总书记提出，“要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。”

“总书记罕见地用‘超常举措’、‘过硬办法’这些强有力的措辞，一方面说明目前我们的扶贫工作还有许多改进和提高的地方，另一方面也说明未来五年扶贫攻坚可能会遇到意想不到的严峻挑战。”不过，莫雁诗对未来充满信心，“到2020年，中华人民共和国将彻底消除绝对贫困人口，我们做的是‘前无古人’的伟大事业。”