3月2日上午，广东省人民政府新闻办公室举行新闻发布会，对此前出台的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（简称《管理办法》）进行解读。省自然资源厅一级巡视员张英奇，省自然资源厅法规处、利用处，省司法厅立法二处有关负责同志介绍管理办法的相关情况，并回答记者提问。
《管理办法》已经2020年12月11日十三届广东省人民政府第123次常务会议通过，2021年1月17日省人民政府令第279号予以发布，自2021年3月1日起实施。《管理办法》共7章37条，分为总则、规划管理、用地管理、收益分配、监督管理、法律责任、附则，总结归纳“三旧”改造试点成果，从立法层面盘活存量建设用地，扩大优质增量供给，推进土地管理改革，开启我省对存量建设用地专项立法的破冰之旅，是全国第一部专门针对存量建设用地的政府规章。
总结经验，提炼十年“三旧”改造工作成果
“三旧”改造是广东省政府与原国土资源部合作共建节约集约用地示范省的重要内容。在原国土资源部的大力支持下，省政府于2009年出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，推动“三旧”改造破冰起航；2016年出台《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》，对“三旧”改造政策进行补充完善；2019年出台《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》，全面深化“三旧”改造实践探索。“三旧”改造作为广东深化改革的知名品牌，得到国家充分认可并在全国复制推广。
《管理办法》将经过实践检验、较为成熟定型且能够在较长时间内继续发挥作用的政策举措总结提炼，提炼出“三旧”改造的基本概念、改造类型、基本原则等，完善了规划、用地、收益分配、实施监管等配套制度，以省政府规章确立下来，进一步凝聚各方共识，形成“共建共治共享”工作合力，稳定并合理引导社会预期，同时为新一轮的“三旧”改造实践探索创造了有利条件。
规范长效，健全“三旧”改造管理制度
《管理办法》将“三旧”改造定义为对已标图入库“三旧”用地进行再开发、复垦修复或者综合整治的活动，并划分为全面改造、微改造和混合改造三种类型。根据“三旧”改造主要依靠市场主体推动的实际，将“三旧”改造的基本原则确立为“政府引导、市场运作、尊重历史、分类施策、统筹规划、共建共享”。
建立“三旧”改造规划管理制度。为加强对改造活动的规划管控，建立“三旧”改造专项规划和改造单元详细规划两个规划类别，明确以国土空间详细规划作为规划许可、改造实施的法定依据。明确专项规划编制、审批的管理要求，强调专项规划要与国土空间详细规划做好衔接，并将专项规划的主要内容按照法定程序纳入国土空间详细规划中组织实施。明确改造单元详细规划编制、审批的管理要求，对于设区的地级以上市，允许在改造单元详细规划总体指标控制下，对改造单元范围内单个地块的具体指标作出详细规定，报受委托的区人民政府批准，实现详细规划的分层编制、分级审批，增强规划管理的灵活性。
规范“三旧”改造用地管理。细化改造主体类型，规范合作主体选择，对涉及多个土地、房屋权利人的，要求通过产权归并形成单一主体后实施改造。要求在征集改造意愿的基础上编制改造方案，对改造项目进行统筹谋划，提升改造的科学性和可行性。针对“三旧”改造主要针对存量用地的特点，在《土地管理法》规定的转用、征收等新增建设用地审批事项基础上，提出集体土地完善转用、征收审批等5种存量用地审批类型，并明确各种用地类型的审批条件。 规定“三旧”用地、“三地”和用于复建安置和公共设施建设的其他用地可以由政府收储后公开出让，也可以协议方式出让给符合条件的改造主体。
利益共享，凝聚激活各方参与共力
《管理办法》明确可通过综合运用经济、法律、行政手段，在强化政府引导作用的同时，鼓励土地原权利人及符合条件的市场主体积极参与改造，以政府适当让渡土地发展权的方式充分调动社会各方的积极性，并合理分配土地二次开发利用所获的增值收益，实现多方共赢，确保国有、集体资产的保值、增值。
明确“三旧”改造地价计收原则，提出“三旧”改造项目以单宗或者区片市场评估价为基础，综合考虑改造主体承担的改造成本确定，并明确工业用地不增缴地价的情形。分类明确安置补偿原则，规定属于政府征收、收回、收购的土地或房屋按照法律法规和相关规定给予补偿安置，其他可按照协商一致原则或者地市的相关规定给予补偿安置。明确土地增值收益分配。其中，对于改造主体，从地价优惠、税收计收、财政奖补等方面予以支持，降低改造成本，加快项目实施。对于由政府收储后公开出让的项目，允许原权利人分享土地出让收益。此外，支持公益性项目建设及预留公益性用地，充分保障公共利益，让社会各方共享改造成果。
新闻发布会问答实录
主持人王丽华：女士们，先生们，记者朋友们，大家上午好！欢迎参加广东省政府新闻办新闻发布会。为加强旧城镇、旧厂房、旧村庄改造管理，提升“三旧”改造管理规范化、法治化水平，在总结过去十多年“三旧”改造工作经验并借鉴上海、江苏、浙江、香港等地经验的基础上，我省出台了《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，以广东省人民政府令第279号公布，自2021年3月1日起施行。今天，我们在这里举行新闻发布会，请来省自然资源厅、省司法厅有关负责同志介绍管理办法的相关情况，并回答记者提问。
广东省人民政府新闻办公室王丽华
首先，我介绍一下出席今天发布会的发布人：省自然资源厅一级巡视员张英奇先生，省自然资源厅法规处处长方吉新先生，省自然资源厅利用处处长熊进军先生，省司法厅立法二处四级调研员李芳女士。下面，有请张英奇先生介绍《管理办法》出台的总体情况。
省自然资源厅一级巡视员张英奇
张英奇：女士们，先生们，大家上午好！下面我向大家介绍一下《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理》（以下简称《管理办法》）出台的有关情况。
一、出台背景
近年来，国家不断强化耕地保护和节约集约用地，要求严格控制新增建设用地，加快盘活存量建设用地，全面提高土地利用效率，服务保障高质量发展。
广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区。早在2008年，面对新增建设用地增长空间受限、保护耕地与保障发展的矛盾日益突出的现实，省政府和原国土资源部共同开展节约集约用地试点示范省建设，在全国率先推动旧城镇、旧厂房、旧村庄（简称“三旧”）改造工作。十多年来，我省积极探索实践，不断总结完善，先后出台多份政策文件，建立了“三旧”改造政策体系，推动了一大批改造项目实施，不仅有力支撑了我省高质量发展，也为国家建立低效用地再开发制度贡献了“广东经验”。
为进一步适应新时代新要求，提升“三旧”改造规范化、制度化水平，我们于2018年7月启动《管理办法》的起草工作，经过广泛深入调研、多轮征求意见和反复修改完善，历时两年半终于出台。《管理办法》对我省过去出台的多份“三旧”政策文件进行全面梳理，提炼出“三旧”改造的基本概念、改造类型、基本原则、工作流程，确立了“三旧”改造规划管理、用地审批、收益分配、项目监管等制度，进一步夯实“三旧”改造的“四梁八柱”，为我省深入推进“三旧”改造提供了更加有力的制度支撑。
二、主要亮点
（一）《管理办法》是全国首部“三旧”改造省级政府规章。政府规章是我国《立法法》规定的法律体系的组成部分，法律效力高于一般的规范性文件，不仅是依法行政的重要依据，还可作为司法审判的参考。规章的出台，可以让一些政府部门及市场主体吃下“定心丸”，不再对“三旧”改造的合规性、长期性抱有疑虑，安心推动改造，将更多精力用于解决实际问题。
（二）建立分层编制、分级审批的规划管理模式。为加强规划对“三旧”改造的统筹引领，《管理办法》建立了“总体规划-专项规划-详细规划”三级传导机制，对专项规划和详细规划的编制、审批作出了原则性规定。《管理办法》还明确受地级以上市委托的区，依据详细规划确定的改造单元总体指标，可以对改造单元内单个地块的规划指标作出详细规划，从而赋予区一级更大的灵活性。
（三）明确“三旧”改造类型以及改造主体、改造方案、用地审批等相关要求。《管理办法》将“三旧”改造项目分为全面改造、微改造和混合改造三种类型，明确了改造主体选择与确定、改造方案编制与实施、五种用地审批类型与条件等内容，为各类改造项目的审批和实施提供了清晰的指引，有利于推动相关工作的规范高效开展。
（四）充分保障参与的各方共享改造成果。《管理办法》充分考虑“三旧”改造项目涉及众多利益主体的现实，统筹兼顾各方主体的利益诉求。对于改造主体，从地价优惠、税收计收、财政奖补等方面予以扶持，降低项目改造成本；对于原土地权利人，允许以土地出让收益分成等方式进行补偿，充分保障合法权益；对于改造涉及的其他群体，通过改造项目配建公益性项目、预留公益性用地等，让社会各方共享改造成果。
（五）推动解决“三旧”改造矛盾纠纷。《管理办法》注重与国家相关法律法规的衔接，依据《土地管理法实施条例》的相关规定，提出有权机关对“三旧”改造涉及土地征收事项作出决定后，单位和个人违反土地管理法律、法规规定，阻挠征收土地的，县级以上人民政府自然资源主管部门可责令交出土地，拒不交出土地的，可申请人民法院强制执行，为推动解决拆迁矛盾纠纷提供了有效途径。
三、下一步工作计划
我省将以贯彻落实《管理办法》为契机，继续深入推进“三旧”改造，不断完善“三旧”改造体制机制和配套政策体系，切实加大对“工业改工业”项目的支持力度，进一步激活市场主体参与动力。按照省委、省政府“1+1+9”重点工作部署，我们将把村镇工业集聚区作为今后一个时期“三旧”改造的重点，实施村镇工业集聚区升级改造攻坚行动；同时，我们将积极争取国家支持推进粤港澳大湾区存量工业用地盘活利用试点。总之，要通过推动“三旧”改造，大力破旧立新盘活存量用地，提升土地综合利用效率，支撑保障实体经济和新型城镇化发展，为国家积累更多的经验，为我省在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列、创造新的辉煌作出更大贡献。
下面，我和我的同事以及省司法厅的领导愿意回答大家的提问。
主持人王丽华：谢谢张英奇先生。下面进入提问环节，提问前请先报一下所在新闻机构。
人民日报记者：刚才张厅介绍了“三旧”改造的整体情况，请问“三旧”改造这些年取得了哪些成效，当前面临哪些困难？谢谢。
人民日报记者提问
张英奇：谢谢这位记者的提问。刚才已经提到，“三旧”改造是省部合作共建节约集约用地试点示范省的重要内容。在原国土资源部的大力支持下，省级层面出台了多项文件，逐步完善规划管控、市场配置、权利保护、收益分配等配套管理政策。其中，以省政府名义出台的就有3份，省自然资源、司法、财政、住房城乡建设、税务等部门出台的文件达30多份。在省的政策框架下，各地均结合实际出台了具体实施细则，形成了广东特色的地方性政策体系。这些文件的出台，为“三旧”改造的有序推进提供了政策保障。
从实施效果来看，“三旧”改造盘活了低效用地，优化了土地资源配置，有力助推了高质量发展。2008年至2020年底，全省共实施改造面积92.60万亩，完成改造面积56.12万亩，节约土地22.77万亩。全省累计投入改造资金1.95万亿元，约占同期固定资产投资比例5%；其中社会投资1.70万亿元，占改造总投资额的87.2%。全省通过改造共完成产业结构调整项目4607个，占改造项目总数的55.9%，投资超亿元项目1424个，为新技术、新产业、新业态腾出了用地空间。通过改造提供城市基础设施、公益性社会项目及公共绿地等用地11万亩，有力推进宜居城乡建设。
尽管取得了明显成效，但也存在着短板问题。目前我省已完成的改造项目以市场收益高的“工业改居住”“工业改商业”居多，而成本高、回报慢的“工业改工业”项目往往市场参与意愿不强，单纯依靠市场主体难以推动。针对这些问题，下一个阶段我们将认真贯彻落实《管理办法》，继续有针对性地完善相关政策措施，强化考核激励，进一步调动地方政府和市场主体两个积极性，加大对“工业改工业”项目的支持力度，优化改造项目结构比例，大力实施村镇工业集聚区升级改造攻坚战，争取国家支持开展大湾区存量工业用地盘活利用试点，加快盘活利用低效产业用地，支持实体经济发展，提升“三旧”改造综合效益，为我省贯彻落实新发展理念、构建新发展格局提供更加有力的支撑。谢谢。
广东电视台记者：我省是全国最早的“三旧”改造的试点省份之一，能否介绍一下我省在推进“三旧”改造方面的一些主要的经验？谢谢。
广东电视台记者提问
熊进军：感谢这位记者的提问。“三旧”改造是一项全新的探索实践，没有先例可循。十余年来，我们不断摸索实践，积极改革创新，取得了一些行之有效的宝贵经验，值得我们继续坚守并发扬光大。《管理办法》第三条提出的“政府引导、市场运作、尊重历史、分类施策、统筹规划、共建共享”原则，很好的概括了这些经验。
省自然资源厅利用处处长熊进军
一是坚持政府引导、市场运作。“三旧”用地通常都有明确的使用者，在进行改造时必须充分考虑其利益诉求，使其合理分享改造增值收益，否则改造将寸步难行。针对“三旧”改造的这个特点，我们从规划管理、用地报批、收益分配、项目监管等方面进行系统的制度设计，构建政府统筹引导，原权利人和市场主体具体实施的工作格局。在按市场化运作的同时，政府加强监管，确保改造规范推进。
二是坚持尊重历史、分类施策。由于“三旧”改造往往涉及不同历史情形、不同利益主体、不同改造目标等复杂多样情况，不可能采取单一模式包打天下。我们针对不同情形提出了多种改造类型，对各类主体如何参与改造分类施策。对于无合法用地手续的历史用地，按照“尊重历史”的原则，允许其按照“三旧”改造政策规定落实处理（处罚）并完善有关用地手续后，以实际用地人作为改造主体，有效推动历史遗留问题妥善解决。
三是坚持统筹规划、共建共享。在全省范围内组织开展调查摸底和标图建库，摸清“三旧”用地的底数实情。在此基础上，各地依据国土空间总体规划，科学编制“三旧”改造专项规划和详细规划，合理确定改造范围、用途、布局、时序等，兼顾产业发展、生态建设、公益事业等多重目标。在具体推动实施方面，从规划、用地、财政、税收、司法等方面综合施策，形成工作合力，调动各方主体积极参与，统筹兼顾公共利益和市场利益，让社会各方共享改造成果，实现“共建共享”。谢谢。
中央广播电视总台国广记者：据了解，全国各地在“三旧”改造工作方面做法不尽相同，请问省司法厅，这部《管理办法》作为全国首部有关存量建设用地的立法，在立法过程中有哪些特色和亮点？谢谢。
中央广播电视总台国广记者提问
李芳：感谢这位记者的提问。省政府高度重视“三旧”改造工作，将《管理办法》列入省政府规章制定计划，由省自然资源厅起草送审，省司法厅立法审查，因“三旧”改造涉及原权利人、农村集体经济组织、改造主体等多方利益，社会关注度高，在立法过程中，我们坚持做好民主立法、依法立法、突出广东特色，主要从以下三点做了工作：
一是坚持民主立法，广泛听取群众意见。在立法征求意见程序中，我们本着让更多的社会公众和改造主体能够参与和监督立法，除了常规的书面和网上征求意见以外，我们还实地走访了广州、汕头、东莞等众多的“三旧”改造项目和改造工地，与多家改造公司、村集体经济组织、镇街负责人座谈，面对面地听取了他们的意见。走访中我们深切地感受到各地的政策不一，亟待立法统一规范的愿望非常迫切，对他们提出的“三旧”改造类型、改造主体、改造方案等意见，我们已充分吸纳到《管理办法》中，让民有所呼，法有所应。
二是坚持依法立法，做好与上位法的衔接和统一。《管理办法》以《土地管理法》《城乡规划法》《土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收和补偿条例》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等多部法律法规为依据，以原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》等系列国家政策文件为参考。在立法过程中又恰逢《民法典》出台，《管理办法》也与《民法典》作了有效衔接。
三是突出广东特色，聚焦“广东经验”。在立法过程中，我们注重将我省十多年以来的现有的制度成果，以及经过实践检验、成熟定型且能够长期发挥作用的经验做法上升到《管理办法》，《管理办法》统一明确了全省“三旧”改造的基本概念、改造类型、规划管理、用地管理等内容，也在补偿安置、收益分配等方面为地市预留了细化的空间，让《管理办法》更具广东特色，符合发展的需要和实际。
《管理办法》作为全国首部关于低效用地再开发方面的立法，可以说是集聚各方意见达成共识，为我省土地资源循环利用提供法治保障，助力广东高质量发展。谢谢。
省司法厅立法二处四级调研员李芳
凤凰网记者：请问《管理办法》出台后，以前出台的“三旧”改造政策是否还有效？两者之间将要怎样衔接？谢谢。
凤凰网记者提问
方吉新：感谢这位记者的提问。应该讲《管理办法》是对以往“三旧”改造的一个总结提炼，在起草过程中，我们已经充分考虑了两者之间的衔接问题。总的来说，原有政策基本都可以继续实施。具体来说，可以分为三种情形：
一是原有政策文件中较为成熟的政策举措多数已经纳入《管理办法》，可以继续实施。《管理办法》为这些政策的实施保留了政策接口，如第十八条和二十一条均提到的“省人民政府规定的其他条件”，直接指向省政府出台的粤府〔2009〕78号、粤府〔2016〕96号、粤府〔2019〕71号等政策文件对“三旧”用地审批作出的细化规定。
二是对于一些实施时间不长、较有创新性和突破性的政策措施暂不予纳入《管理办法》，但各地可继续执行相关政策。如对于粤府〔2019〕71号文中提出的集体和国有建设用地混合改造、土地置换后连片改造等，目前各地仍在实践探索过程中，成功案例较少，尚未取得比较成熟的制度经验，因此暂未纳入《管理办法》，但各地仍可依据相关政策文件开展实践探索。
三是《管理办法》增加了一些新的规定。例如，《管理办法》将“三旧”改造划分为全面改造、微改造和混合改造三种类型；要求县级以上自然资源主管部门会同相关部门对存量建设用地进行调查评价，调查评价成果作为“三旧”改造标图入库及规划、用地管理的基础数据。以往文件规定与这些新规定不一致的，或者没有规定的，要按照新规定执行。谢谢。
省自然资源厅法规处处长方吉新
南方农村报记者：征地拆迁问题一直是“三旧”改造的难题，请问在《管理办法》中，是如何支持各地更有效解决征拆问题？谢谢。
南方农村报记者提问
熊进军：谢谢这位记者的提问。在制定《管理办法》时，我厅已充分考虑了征拆难题，《管理办法》第三十五条提出了“责令交出土地”的解决思路。这条规定来源是《土地管理法实施条例》第四十五条，前提条件是有批准权限的人民政府对《管理办法》第十六条第一项、第二项和第四项关于土地征收事项作出决定，同时有关单位或个人存在违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的情形。这条规定的实质，是充分运用国家关于土地征收的法律规定来解决“三旧”改造征拆矛盾纠纷。
这里还要强调一下，《管理办法》第三十五条规定比较原则，地市在实施时需要完善操作细则，充分保障被征拆对象的合法权益，切实保障其申请复议和提起诉讼的权利。谢谢。
主持人王丽华：由于时间关系，今天的新闻发布会到此结束。如果大家还有感兴趣的问题，可以在会后向相关单位负责同志了解。谢谢各位发布人，谢谢各位记者朋友。
