作者单位：北京市城市规划设计研究院
摘 要
2012年北京“7.21”暴雨3个月之后， 10月29日，“桑迪”飓风袭击美国，影响了美国24个州，造成160人死亡，650亿美元经济损失，其中纽约市43人死亡，经济损失190亿美元。之后纽约市围绕气候变化导致的洪涝风险，采取综合应对策略，制定并开始逐步实施纽约市的韧性规划。
一
“桑迪”对纽约市的影响
飓风“桑迪”袭击纽约时，恰逢大西洋和纽约港的天文大潮，结果造成了纽约历史上最严重的自然灾害， 飓风、暴雨和风暴潮是造成这次灾害的主要原因。纽约市在灾后开展了详细的灾害调查和分析，形成了报告专章，对于指导救灾和制定规划有很重要的作用。“桑迪”给纽约带来的影响包括：
图1 “桑迪”之后曼哈顿金融区
（引自《更加强大、更富韧性的纽约》）
二
纽约市韧性规划的背景
纽约应对洪涝的规划措施和政策离不开国家大环境，从洪涝灾害应对的历史来看，美国已经历了 从工程措施到韧性应对的演变过程。
1936年美国政府为减轻洪灾损失颁布了《防洪法》，主要内容是 采取修堤建坝和开挖渠道等工程措施来控制洪水，减少损失。其结果是美国的防洪工程建设日臻完善，但是洪泛区的洪灾损失和财政救济支出却越来越大，主要原因是防洪工程的完善导致洪泛区吸引了土地的大规模开发利用。
美国政府从20世纪60年代开始转变思路，尝试建立国家洪水保险，并设立洪水保险基金。1968年美国颁布了《国家洪水保险法》，1969年颁布了《国家洪水保险计划》，确立了国家强制性洪水保险制度。随着此后逐步完善， 洪水保险已作为韧性理念的体现，成为美国应对洪涝基本政策和制度。
但是 气候变化给美国的洪水保险带来了挑战，一方面作为洪水保险基础的洪水风险图，其准确性和合理性在气候变化面前受到质疑；另一方面气候变化增大了大部分地区的洪水风险，这将不同程度增加这些地区的建筑改造成本和洪水保险费用。
为应对气候变化及其带来的自然灾害，2007年纽约市政府制定的《更葱绿、更美好的纽约》，提出了纽约的气候适应项目，但随着飓风“桑迪”的出现，纽约市更迫切的需要在提高城市韧性方面采取更多更直接的措施，市政府于 2013年制定了应对气候变化的韧性城市计划《更加强大、更富韧性的纽约》。
三
纽约市韧性规划的内容
（一）规划概要
1.调查评估：详细调查并记录了“桑迪”给纽约各方面所造成的损失，分析了受灾设施的具体情况，并评估了未来气候变化对纽约城市安全的影响。
2.韧性策略：从海岸带保护、建筑、保险、公用设施、液体燃料、卫生保健、电信、交通、给水排水、食物供应、固体废物等方面提出了加强韧性的策略和措施，并按照不同行政辖区分别提出了社区重建和韧性规划的具体工程项目。
3.资金测算：系统测算了规划各项措施的资金需求，分析可用资金来源和额度。
4.规划实施：明确每一项措施的责任单位，并建立高级别的协调机构。
（二）主要韧性策略
一是提高控制洪涝的能力。首先是尽量把洪涝控制在城市之外，通过海岸线堤防、湿地的建设建设，提高对海浪、暴雨的抵御、消减和调蓄作用。
二是提高城市的承受能力。当无法控制洪涝不发生时，通过对建筑、医院、各类基础设施的加固、抬高和防水处理，提高城市在洪涝灾害中自身的耐受度。
三是提高城市的恢复能力。最后当城市在洪涝中受灾时，通过购买洪水保险、组织社区力量、支持本地经济等方式提高灾后城市的恢复能力。
（三）主要措施
1.海岸线保护
纽约作为港口城市，其洪涝风险主要来自风暴潮，因此海岸线的保护是纽约应对洪涝灾害的最重要措施。在韧性规划中，纽约海岸线保护有两个鲜明的特点：生态和融合。
生态。对于纽约城市集中建设区之外的地区，逐步保护和恢复海滩的湿地，设置海岸缓冲带，保护海湾海滩系统，利用自然力量消减海浪的冲击。
融合。对于纽约城市集中建设区，海岸线的保护采用形式多样、功能融合的防洪墙来阻挡海浪对城市的影响，如台阶护堤、景观斜坡、高架桥基等。
【典型案例】
“桑迪”飓风后，纽约市政府与联邦政府举办“Rebuild by Design”设计竞赛，邀请设计界以创造性的设计手法，一同为保护海岸与其居民不受洪涝灾害的影响而出谋划策。丹麦BIG团队凭借Big U方案在曼哈顿区域的竞赛中脱颖而出，赢得3.5亿美元奖金。
景观设计师以全然不同的设计手段，去应对城市对4.3米高标准防浪堤设计的需求，沿曼哈顿南部设计一条连续16公里的海岸防护设施，这个防护设施不是单一的堤防，而是根据不同位置的特点设计成丰富多彩的融合性设施，包括种有海草、能够作为生态栖息地的护堤，可以兼做滑板公园与露天剧场的堤岸，以及可以为临时咖啡厅与静态休闲活动提供空间的防浪堤。将这些多维设计理念扩展成能够提供休闲娱乐的可持续设计，在为城市挽回数十亿因气候灾害带来的潜在经济损失的同时，创造出新的经济、旅游、社会服务机会与休闲娱乐空间。
图2 BIG U南段海岸保护工程示意图
（引自 谷德设计网）
图3 BIG U局部段效果图——高架桥下防洪设施
（引自 谷德设计网）
图4 BIG U局部段效果图——水下博物馆
（引自 谷德设计网）
2.建筑物
为了提高城市与洪涝共存的能力，纽约市规划修正建筑法和建筑设计施工规范，增强100 年一遇洪水淹没区内建筑物的防洪措施，鼓励现有建筑物的改造，包括 对建筑物的结构进行加固，抬升建筑物首层的地板高程，加固建筑物外墙，改善建筑的防潮防水功能，将供电、通信等重要基础设施安排在更高的地区。
【典型案例】
2012年，纽约开发公司 Two Trees以 1.85 亿美元的价格购买了这个海滨地块布鲁克林滨水区的 Domino Sugar 开发项目，一个月后，“桑迪”引发的风暴潮淹没了大部分房产。该公司负责人表示，在接下来的两年里完全重新制定了建筑方案，原建筑方案几乎伸手就可以摸到水面，修改后将整个场地的高程提高了 0.6米-2.0米，并将新建筑向后远离河流至少 15米，这对开发公司造成了很大的损失，但他们认为，为降低未来遭受洪水破坏的风险而付出代价是值得的。
图5 重新设计后的布鲁克林海滨 Domino Sugar 开发项目
纽约建筑设计公司JDS Development Group 的负责人西蒙·科斯特说，他的公司将“桑迪”飓风的一些重要经验融入了纽约一座距离曼哈顿东河仅几百英尺的新豪华公寓楼，该建筑可能与往常的建筑物没什么不同，但是在建筑设备的布置方式上却有差异，包括对于选取什么样的建筑材料需要慎重考虑。在“桑迪”之前，这座豪华公寓楼的 48 层房间可能是顶层公寓，但是现在，顶层公寓存放的是为760 套公寓提供应急电源的五台大型备用发电机。
3.基础设施
纽约市提高基础设施韧性的规划措施主要有四个方面：
一是与建筑物的策略基本一致。提高供电、通信、水泵、重要建筑的地面高程，并对重要基础设施建设防洪墙，预备沙袋，阻挡洪水入侵。
二是增加基础设施的冗余和备份。建设备用发电机、空调、电源等重要设施，增加城市供电来源和燃料储备，留足电信带宽冗余。
三是推动基础设施从集中式向分布式转变。建设分布式发电和微型电网，增加可再生能源的生产和使用量，提高污水处理厂能源自给率，降低对外能源的依赖。
四是建设绿色基础设施。利用绿地消纳、净化雨水径流，减少污水处理厂在暴雨时的处理压力，同时降低城市的洪涝风险。
【典型案例】
爱迪生联合电气公司负责为纽约市提供电力、燃气、蒸汽等能源供应服务。“桑迪”飓风之后的5年内，该公司耗资10亿美元来提升纽约的能源供应韧性，主要的措施包括以下几方面：一是在电力架空系统上安装3500个隔离设备，可以隔离和解决由于树木，大风或大雪使供电线路破坏的问题，避免电网服务中断；二是重新设计了曼哈顿下城的两套地下电网，允许运营商在必须关闭设备电源以防止洪水泛滥时，仍然不影响内陆客户用电；三是在地下管道中安装了3500多个膨胀泡沫密封件，并在变电站和蒸汽发生站中安装了270个水密防洪门，防止因洪水进入管道和变电站而导致能源供应中断。
4.洪水保险
洪水保险作为美国应对洪涝的基本制度，是在立法保障的前提下，基于洪水风险图建立的联邦政府、地方政府、社区业主之间的权利与义务约定，其对于灾后恢复有重要作用，但是气候变化给纽约市的洪水保险带来了严峻的挑战，也是纽约韧性规划需要重点解决的问题。
首先，洪水保险的基础是洪水风险图，气候变化增加了纽约市的洪水风险，第一步需要 更新纽约市的洪水风险图。
第二，为增强灾后恢复能力，需要加强对公众的宣传教育， 提高公众的洪涝保险意识。
第三，为了 减轻公众的保费压力，提高参保率，一方面为投保人提供更多的保险类型和价格，使得参保条件更加灵活多样；另一方面在保险评估中增加建筑韧性相关标准，使得那些通过改造提升建筑防洪性能的居民可以降低保费。
【典型案例】
“桑迪”发生时，位于纽约高风险地区的一到四户家庭中有 55% 购买了联邦洪水保险，这一比例高于全国30%左右的平均水平。
但是纽约市使用的洪水风险地图是1983年划定的，由于气候变化的影响，洪水风险图需要重新绘制。2015年美国紧急事务管理局（FEMA）发布了新版洪水风险图，高风险地区面积大幅增加，若按新版风险图统计，纽约高风险地区购买联邦洪水保险的比例只有 16%，同时居民的保险费也有了大幅增加。这带来了市民、市政府和FEMA之间的争论和博弈。
纽约市政府对FEMA制定的新版洪水风险图提出了质疑，认为分析模型的部分假设条件是错误的。2016年，FEMA同意重新审查2015年的洪水风险图，预计新的洪水风险图可能要2022-2024年才能确定。
图6 不同洪水风险地区的保险费
（引自《更加强大、更富韧性的纽约》）
四
借鉴与启示
（一）突出自然生态
当前我国在应对洪涝方面以管道、泵站、水库、堤防等工程措施为主，对自然生态空间的利用考虑不足。 工程措施考虑的功能目标相对单一，而暴雨洪水作为一种自然现象，具有多方面综合生态效益。应结合国土空间规划，合理确定生态空间功能，发挥蓄滞洪涝的作用，加强对水资源的涵养，改善土壤水肥条件，提高生物多样性，同时可以减少防洪防涝的工程投资，降低维护成本，提升综合效益。
（二）加强功能融合
应对极端降雨（超大城市为50年一遇~100年一遇）的防洪防涝设施是关键性基础设施，具有很强的必要性和相对较低的使用率。因此，从资产全生命周期考虑，需要融合更多功能，以提高设施使用率，做到平战结合、旱涝两用。加强防洪防涝设施与其他设施结合建设，如休闲步道、运动场、各类公共服务设施等， 在保障防洪防涝功能的基础上，将更多精力和规划设计重点放在其所融合的功能上，因为这部分功能的使用率更高。
（三）提升城市韧性
国际上韧性规划的兴起，实质是在自然灾害不确定性和防灾工程巨额投入面前采取的务实性策略，放弃追求万无一失和绝对安全，尽可能通过综合性策略使城市在灾害发生时降低损失，在灾害发生后能够迅速恢复。因此，我们需要更多站在洪涝灾害影响对象的角度考虑问题， 编制韧性城市规划，并特别关注城市的居住建筑和关键生命线系统，如供水、供电、通信、燃油、燃气等，这是影响城市运行安全和灾后恢复的关键。
（四）强化风险管理
由于中美两国政治制度和国情的差异，洪水保险制度在我国的适用性有待进一步研究。但是洪水风险图的作用已经得到广泛认可，其作用包括指导防洪抢险救灾、引导国土空间合理利用、确定建筑和基础设施高程、提高社会风险意识等。我国洪水风险图绘制工作自2005年启动试点，至2015年要求重点地区全部完成，因此，具备了应用的基础条件。建议深入开展城市内涝风险图绘制工作，结合动态更新的下垫面、地形、基础设施等数据， 建立风险图动态更新机制，同时加强洪水风险图的成果应用研究和法律制度保障。
封面图来源于网络
【北京·国际城市观察站】是以北京市城市规划设计研究院为主建立的研究小组，旨在追踪世界前沿、推广国际经验，深入比较北京和其他国际大城市规划实践，为规划师和各级政府部门服务，关注领域涵盖城市规划所关注的所有方面。我们致力于：第一手资料+第一时间推送+第一流的分析总结。期待与国内外同行建立广泛的合作关系。
