【摘要】推进新型农村社区建设既是中国统筹城乡发展、推进城乡一体化的战略选择，也是中原经济区建设和探索“三化”协调发展的客观要求。本文分析总结了德国、韩国、日本等国家新型农村社区建设的经验，并从建设理念、建设主体、基础设施、法律法规和财政投入等方面为河南省推进新型农村社区建设提出了政策建议。

【关键词】城乡统筹；新型农村社区；启示

新型农村社区建设—即通过村庄合并，组建成规划科学、功能齐全、环境优美、管理完善的新社区，改善农民居住环境，使农民与城市居民享有同等的基本生活条件和公共服务。这种空间结构、要素资源的大整合，不仅有利于农业的集约式经营和推进新型农业现代化，而且还是对原有农村的发展方式和体制、机制的变革，它打破了原有落后的体制、机制束缚，有效地提高了农民的组织化程度。由于中国新型农村社区建设战略提出的时间不长，新型农村社区建设还需要一个长期探索和实践的过程。因此，借鉴国外新型农村社区建设的经验，对推进河南省新型农村社区建设有着重要的意义。

一、国外典型新型农村社区的概况

（一）德国“巴伐利亚试验”

在第二次世界大战结束后，德国农村问题比较突出，城乡差距进一步拉大。由于农村公共服务等基础设施条件比较落后，农民仅靠农业生产难以维持生计，为了生存和发展需要，大量农业人口离开农村涌向城市寻找就业岗位，这使得城市不堪重负。为了解决这一严重问题，赛德尔基金会提出的“等值化”理念[1]。该理念主要是指不通过耕地变厂房和农村变城市的方式使农村在生产、生活质量上而不是在形式上和城市逐渐消除差距，使在农村居住和当农民仅仅是环境和职业的选择，并通过土地整理、村庄革新等方式，实现“与城市生活不同类但等值”的目的①，进而使农村与城市在经济方面达到平衡发展，也使涌入大城市的农村人口大大减少。“城乡等值化”理念提出之后，得到当地政府部门的支持，并开始在巴伐利亚进行试点试验。

巴伐利亚州是德国16个联盟州中面积最大的州，面积70548km2，农村面积占该州总面积的80%。人口12493658人（2008年），居全德第二位[2]。巴伐利亚试点村的“城乡等值化”主要包括片区规划、土地整合、农业机械化、农村公路和其他基础设施建设，发展教育和其他措施。这一计划在50年多前在巴伐利亚开始实施后并获得成功，最终使农村与城市生活达到“类型不同，但质量相同”的目标，这一做法被称之“巴伐利亚经验”，这一经验和做法随之成为德国农村发展的普遍模式。根据2010年统计数据，巴伐利亚州的城乡GDP仅差0.1个百分点，实现了城乡居民生产、生活条件等值化的发展目标[3]。

（二）韩国的“新村运动”

作为一个人多地少的国家，韩国的耕地仅占其国土面积的22%。在20世纪世纪的60年代，韩国提出了出口工业战略，使其工业得到了快速发展并且粗具一定规模。由于重工轻农的做法，使其农业落后，农民贫穷，工农脱节，城乡差距拉大，贫富差别悬殊。人均国民收入只有85美元，农业劳动力占就业总人口的63%。“住草屋，点油灯，吃两顿饭”是当时韩国农民的真实写照[4]。为了改变这一现实，20世纪70年代初，由总统亲自倡导和政府强力推动的，旨在改革农业、改变农村、改造农民的大变革运动——“新村运动”在全体国民参与下开始启动。韩国政府实施“新村运动”具体可分为基础建设阶段、扩散阶段、丰富和完善阶段、国民运动阶段和自我发展阶段5个阶段，每个阶段都有其工作重点，具体为改善居住条件—改善居住环境、农业技术推广—发展农业—建立和完善民间组织—经济开发和社区文明建设。

“新村运动”开始，国家将“工农业均衡发展”放在首要地位，采取农村开发战略和精神开发战略与公民运动相结合。在其推进阶段，对农民生活和生产条件进行改善，如加大对屋顶、厨房、厕所、水井改造及架桥修路等基础设施建设等。与此同时，政府着力帮助农民增加收入，并在1974年实现了农民整体脱贫，城乡差距逐渐缩小。在该运动的加速建设阶段，政府通过计划、协调和服务，对其提供必要的资金、物资和技术支持，并加大调整农业结构和发展农村加工业的力度，使农民的生活环境和文化环境得以改善，农民的生活水平也得以大大提高，基本上接近城市居民的生活水准。在该运动全面发展阶段，政府致力于国家道德建设、社区教育、民主意识及法制教育，同时积极推动城乡流通业的发展，使城市繁荣发展逐步向农村扩散，最终达到城乡统筹发展的目的。

（三）日本的“市町村”②大合并

日本的一个重要国情就是资源相对贫乏，人多地少。其土地总面积不到38万km2，且耕地资源非常少。面对这样的国情，日本一味地追求工业的发展，以此来实现经济的飞速发展。但这种发展模式使日本的农业凸显出很多问题，造成了城乡差异矛盾和城乡差距也越来越大。农村人口逐步涌向城市，造成了农业耕地废弃和空置等非常严重的问题。为了解决这一问题，日本实行了大规模的“市町村”大合并运动，来平均城乡发展的不协调，促进城乡一体化建设。

由于日本市町村的规模都比较小，难以大规模的发展，这一方面限制了农村的发展，另一方面也加大了政府管理成本，为此，“市町村”大合并就成为必然。为了实现城乡统筹发展，日本政府采取了以下措施：第一，为防止城市人口过度集中和农村人口涌向城市，日本政府推行了相关经济激励政策，如鼓励或对工厂下乡进行补贴，使城市大企业转移到农村地区投资建厂，以此来实现农民离农。第二，加强农村基础设施建设。为了改善农村人居环境，由中央政府对农村建设项目进行财政拨款和贷款，地方政府除财政拨款外，还可以利用发行地方债券的方式进行融资，以此来用于公共设施的建设[5]。第三，积极发挥农协的积极作用，为农业劳动力向非农业部门转移创造了条件。此外，日本政府还制定了许多合理的政策，确保规划实施，而且在实施合并过程中，还特别注重传统文化的保护等。

日本进入21世纪这一个时间段里，“市町村”大合并的速度又开始加快了，到2007年，日本市町村的总数就减少了40%以上，由原来的3229个合并到了只有1804个，几乎快减少了一半[5]。据统计，2007年日本的市町村的数量分别是782、827和195个[6]，学界将这一大合并称之为“市町村”大合并。这种大合并的是通过任意合并或法定合并的形式实现的，通过合并，既消除了城乡之间的不平等的地位，也使“町”就是市与村之间的桥梁。它不仅兼具城市和农村的一些特点，还使得日本建成很多“城中有乡，乡中有城”的田园城市。

二、国外新型农村社区建设的成功经验

（一）德国“巴伐利亚试验”的成功经验

德国“巴伐利亚试验”的整个过程首先都是在在一系列详细的规划指导下进行的，这些规划不仅包括村庄发展的科学的总体规划和详细设计，还包括村庄发展的功能分区等。其次，在进行试点时，政府特别重视村（社区）的社会发展和环境的建设，将教育、卫生、文化事业与环境保护等放在非常重要的位置，以确保实现均衡发展。再次，在进行试点时，德国也对土地与农业在农村发展中的特殊重要性特别重视，并把“土地整理”作为是村庄发展的最重要工作操作。

（二）韩国的“新村运动”的成功经验

首先，韩国的“新村运动”基本运作模式是以政府积极引导与农民自主精神相结合的方式进行的。“新村运动”是由村民选出的新村指导员进行领导，这些民选的指导员有热情、有干劲也有能力，而且还具备一定的技能[7]。由他们带领农民，在政府的指导和帮助下，制订计划并实施。其次，韩国的“新村运动”的实施是以基础设施建设与增加农民收入相结合的方式实现。韩国的“新村运动”在把道路的扩张、桥梁的架设、农用耕地的整理和农业用水的开发等作为农村基础设施建设重点的同时，又因地制宜地开辟出城郊集约型现代农业区、平原多层次的精品农业区、山区观光型特色农业区，这大大拓宽了农民增收的渠道，增加了农民的收入。再次，在“新村运动”过程中，政府将村庄分为基础村庄、自助村庄和自立村庄3个级别，并根据村庄的不同等级，采取不同的政策进行分类指导，而且在实施过程中比较尊重村民的意愿，以解决最实际的问题为出发点。

（三）日本的“市町村”大合并的成功经验

日本的“市町村”大合并首先是在全国一体化的规划和开发体系指导下进行的。为了缩小城乡之间的差异，日本政府非常重视对农业的保护，先后制定了很多政策和法规，以扶持日本农业的发展。其次，大力发展农民组织，通过农协来维护农民的权利。日本政府还颁布《农协法》，将农协这一民间组织转变成为正式的组织机构，使得广大农民的权利得到法律保障。再次，为了推动城乡交流，日本政府还鼓励城市居民，利用农村资源建设的属于城市居民的“市民农园”。为此，日本政府还制定了《市民农园整备促进法》，推动“市民农园”的顺利实现。

三、对中国新型农村社区建设的几点启示

通过对国外相关实践的分析，可提供以下几点启示：

1.新型农村社区建设可借鉴“不同类但等值”的思维方式各地推进和建设新型农村社区建设时应根据各自的资源禀赋、区位优势和经济发展水平来进行，如农村工业化、生态农业、观光农业发展等社区建设。

2.准确定位新型农村社区建设的主体从德国、韩国和日本的建设实践看，政府只是新型农村社区建设的配角，在建设中做好引导、统领、服务作用的角色，而农民才是新型农村社区建设的主体。如何能够更好地调动农民自主意识和积极性，最重要的是将与农民生活最密切、农民最关注的问题放到首位工作上来抓，如就业、教育、社保、低保、医疗等方面享受的待遇。

3.要在注重基础设施的建设与改善的同时，真正解决农民的增收和富裕问题从上述的建设实践可以看到，国外在把把道路的扩张、桥梁的架设、农用耕地的整理和农业用水的开发等作为农村基础设施建设重点的同时，又因地制宜地开辟出城郊集约型现代农业区、平原多层次的精品农业区、山区观光型特色农业区，这大大拓宽了农民增收的渠道，增加了农民的收入。

4.加快新型农村社区建设有关法律、法规的建设新型农村社区建设要依法推进。从德国、韩国和日本的建设实践看，他们在这方面的成功主要是建立在民主法治的基础上，其涉及新农村建设的每一项措施都是以法律的形式确定或者是有法可依的。目前，河南省的新型农村社区建设的法律法规还不够健全，如农村集体建设用地无法入市，这在一定程度成为农民在办理抵押贷款的障碍，由于缺少稳定的法律保障，目前的工作主要是靠行政推动的方式来进行，这些都阻碍了新型农村社区建设。

5.加大财政投入和农业融资力度纵观上述国家的农村建设中，都是以政府财政政策的支持和财政投入为后盾的。目前，河南省各地在推进新型农村社区建设中基本的做法是采取市、县、乡3级财政分担，加上整合国家财政支农资金以及社会或私人捐赠的办法，这一做法仅适用于在试点阶段集中于少数社区，但长期以来，还是远远不够的。因此，必须建立稳定财政支农支出增长机制，不断加大公共财政的支持力度，新型农村社区建设才能健康发展。

注释：

①其“不同类但等值”的思想，和中国经常提的“因地制宜”有点类似。

②市町村作为最基本的地方自治体，它的主要责任是向市町村提供一系列的服务。“市”是城市地区，“村”是农村地区，“町”是介于城市和农村之间的地区，相当于中国的镇。但是，市町村之间都是平级，相互之间没有隶属关系，也不具有批准任命行政首长的行政关系，这一点和中国不太一样。

参考文献：

［1］O’Sullivan A，Sheffrin S M，Perez S. Microeconomics：Principles，ap－plications，and Tools［M］.6th Ed.Upper Saddle River，NJ：Prentice Hall，2009.

［2］Kapfer M.Oekonomische auswirkung ausgewaehlter verfahren der flurneuor-dnung［D］.Muenchen：TUM，2005.

［3］毕宇珠，苟天来，张骞之，等.战后德国城乡等值化发展模式及其启示——以巴伐利亚州为例［J］.生态经济，2012（5）：99-102，106.

［4］王乔.韩国“新村运动”与中国新农村建设的差异比较［J］.当代经济，2011（1）：44-45.

［5］肖依.城乡统筹发展中的农村建设：国外经验与启示［D］.武汉：华中师范大学，2011.

［6］焦必方，孙彬彬.日本现代农村建设研究［M］.上海：复旦大学出版社，2009.

［7］侯彦全，姜亚彬，李安康，等.国外新农村建设模式的分析研究及其启示［J］.农村经济与科技，2011，22（5）：95-97.