▲莱茵河风光 资料图片

党的二十大报告指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。江河湖泊是重要的自然要素，也是经济社会发展的重要资源。遵循自然和社会规律，推动江河湖泊保护治理，是实现中国式现代化的水利应有之义。党的十八大以来，习近平总书记亲自擘画国家“江河战略”，深入长江、黄河上中下游各地调研，多次主持召开座谈会，研究部署长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、国家水网建设、南水北调后续工程高质量发展等，特别是亲自谋划部署河湖长制，推动中国河湖治理管理体制机制重大创新，河湖保护利用成效显著。

与此同时，中国始终致力于推动构建人类命运共同体，坚持高水平开放共享。梳理总结国外河湖管理的先进理念和实践经验，可为提升我国河湖治理管理现代化提供借鉴参考。

全球河湖管理面临新挑战

河湖治理管理面临新问题

当前，气候变化影响加剧，全球水安全保障严峻形势更加凸显，河湖治理管理任务更加艰巨。根据《2023年联合国世界水发展报告》，在过去的40年中，全球用水量以每年约1%的速度增长，全球有10%的人口生活在高度或严重缺水的国家，水资源短缺已成为区域性问题。虽然全球约60%的已知水体被归类为水质环境“良好”，但最贫穷的20多个国家仍面临严重水污染问题。根据《2022年全球气候状况报告》，2015—2022年是有记录以来最温暖的8年，冰川融化在2022年达到创纪录水平，更频繁、更严重的暴雨洪涝、高温干旱等极端天气和气候事件在世界各地此起彼伏。陆地、淡水、沿海和海洋生态系统面临新挑战，如期实现联合国2030年可持续发展议程涉水目标任重道远。

中国在2023年联合国水大会上提出四点倡议

中国秉持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，践行习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，河湖治理管理取得新成效。水利部部长李国英在2023年联合国水大会上提出四点倡议，与世界分享了中国落实联合国2030年可持续发展议程涉水目标的实践经验，在国际社会引起广泛共鸣。四点倡议内容为：一是保障人人享有安全饮水的基本权利，多数情况下，特别是对处于贫困、干旱、偏僻乡村的居民而言，获取这种权利仅靠个人努力而不能及，各国政府、社会组织乃至国际社会要提供公平获取这种基本权利的支持和帮助；二是充分认识淡水资源的有限性和不可替代性，这种属性要求地球村居民共同履行可持续利用淡水资源的义务和责任，积极推动和实现农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，全面提升水资源节约集约利用能力和水平；三是尊重自然界河流生存的基本权利，把河流视作生命体，建构河流伦理，维护河流健康生命，实现人与河流和谐共生；四是面对全球气候变化及其影响加剧的挑战，充分发挥联合国机构作用，为各国政府、国际组织、智库、社会组织等发挥各自优势参与应对全球气候变化提供交流合作平台，凝聚应对水灾害、水资源、水环境、水生态问题的智慧和力量。

国际河湖管理经验

强化统一管理，注重跨地区跨部门协调

在河湖治理管理中，建立跨部门的协调管理机构，吸纳利益相关方共同参与，并赋予其在治理中的最高话语权，促进综合决策、公平决策。

欧洲莱茵河

莱茵河流经欧洲多个国家，多国合作是其流域治理成功的重要保障。莱茵河流域合作治理的核心机制是1950年成立的莱茵河保护国际委员会（简称ICPR）。经过70多年的发展，ICPR构建了多层次、多元化的合作机制，既有政府间的协调，又有政府与技术和专业工作组的合作，并强调环保、防洪和经济社会发展等多领域的融合，使其成为全球流域治理管理的跨国合作典范。

澳大利亚墨累－达令河

随着流域状况和经济社会发展的变化，墨累－达令河管理经历了3次体制变革，先是以地方决策为主，然后采用了利益相关多方协商的方式，最后形成联邦政府主导的模式。管理机构分为不同层级，墨累－达令河流域管理局作为综合管理机构，与联邦机构合作，与流域各州签订协议，与地方部门协作，共同推进流域水资源可持续发展。

健全法律法规，不断完善河湖管理机制

管理方面，不断建立健全法律法规体系，保障管理机构依法治理管理，并结合政府部门和各利益方的具体职责，实化法律法规的可操作性，避免在处理实际问题时发生纠纷或争议。

美国密西西比河

1824年，美国国会通过了河道和港口法，1917年通过防洪法。20世纪60—80年代初期，先后通过全国洪水保险法、水资源规划法、洪水灾害防御法、灾害救济法等。2000年以来，先后通过40余项有关防洪、航运的法令或法律，依法保障密西西比河开发利用有序进行。

日本琵琶湖

自20世纪70年代开始，日本政府为应对琵琶湖水质不断恶化问题，先后针对该湖泊颁布了一系列法规条例，如琵琶湖综合开发特别措施法、富营养化防治条例、环境保护新对策方案、水质保护方案、水源地对策特别措施法、观光利用条例等。配合国家层面的河川法、环境基本法、水污染防治法、清洁湖泊法等，健全湖泊管理治理的法规制度。目前，日本“母亲湖21世纪规划”中有关琵琶湖水质保护、水源涵养及自然环境与景观保护的目标已基本实现。

注重系统治理，整体推进河湖保护利用

在河湖治理管理进程中，随着矛盾的发展变化，管理理念也不断变革。从水资源利用为主，演进为水量、水质、土壤、水生态等多要素协同管理的系统治理。

欧洲莱茵河

在过去的70多年中，莱茵河治理思路从治理流域污染、关注防洪效果、提高航道保证程度，逐步拓展到重视生态环境保护和修复、加强湿地保护、运用蓄滞洪区时兼顾考虑动植物适应期等。经过长期的治理保护，莱茵河生物多样性明显提高，一些曾消失的物种再次被发现，如欧洲鲟鱼、斜齿鳊鱼等。2020年以后，莱茵河治理更加强调气候韧性以及与联合国2030年可持续发展议程相关目标的结合。

澳大利亚墨累－达令河

前期以协调流域水资源利用为主，措施包括新建大型水库、修建灌溉渠、建设调水工程等。后来发展到强调河流生态系统整体管理，综合考虑水量、水质、土壤和与自然系统的关联。引入市场经济政策，建立水权交易框架。2020年以来，进一步强调基于可持续发展理念的系统变革。2021年修改《联邦水法》，正式设立监察长，统一行使流域监管执法职责。

制定规划计划，促进治理目标落地见效

结合河湖特点，统筹流域内资源、环境、生态等多要素，制定整体规划，并配套制定分阶段行动计划，设定分阶段目标，加强适应性管理，与联合国2030年可持续发展议程相结合。

欧洲莱茵河

1987年实施“莱茵河2000年行动计划”，将鲑鱼重新回归作为治理效果的标志；1998年实施“莱茵河洪水管理行动计划”；2001年实施“莱茵河2020计划”，统筹考虑改善生态系统、防洪、水质及地下水保护等治理目标；2020年又制定了“莱茵河2040行动计划”，旨在增强应对气候变化的韧性，建立一个可持续发展的莱茵河流域。

日本琵琶湖

1999年日本发布“母亲湖21世纪规划”，明确了水质保护、水源涵养、土壤自净能力、自然环境和优美景色等具体保护目标，至2010年入湖污染物负荷减少到20世纪60年代末水平，2020年湖水水质恢复到20世纪60年代末水平。下一步目标是到2050年将湖水水质恢复到20世纪50年代末水平。目前，琵琶湖水质改善明显，按我国地表水环境质量标准评价，水质已达到I~II类。湖泊周边湿地得到有效保护，每年吸引6万多只水鸟前来越冬。

拓展资金渠道，持续加大治理投入力度

河湖治理需要长期、持续资金投入。通过政府投资、成立基金会、鼓励社会投资，以及发展旅游业、娱乐业等多种渠道，拓展资金筹措方式。

美国田纳西河

田纳西河的治理投入主要来自美国联邦政府的无偿拨款和市场化融资。美国联邦政府的无偿拨款采用国会拨款、划拨资产、购买部分债券等方式，并享受联邦、州、市或县三级免税政策。市场化融资包括发行开发债券、上市融资、银行贷款等方式，鼓励、吸收社会资金以及外资投资和运营。

英国泰晤士河

泰晤士河治理采取经济与生态效益双管齐下的方式，主管部门水务局具有较大的经济自主权，可通过供水和排污收费、市场融资，以及发展旅游业、娱乐业等方式获得资金收入。政府还通过补贴、低息贷款等方式予以支持激励。

兼顾各方利益，吸引企业、公众参与

河湖治理管理通常涉及流域内多个利益相关方，需要政府、企业和公众的共同努力。管理过程中要保证公众的参与和监督权利，才能更好地形成合力。

澳大利亚墨累－达令河

墨累－达令河流域机构下设办公室，人员来自政府部门、研究机构、私营企业和社区组织。社区组织的部分成员来自全国农民联合会、澳大利亚自然保护基金会、澳大利亚地方政府协会、澳大利亚工会理事会等组织。通过通信、咨询和教育活动等，支持社区参与流域决策。

日本琵琶湖

琵琶湖周边地区被分成7个小流域，按小流域设立行政事务所，执行统一的政策标准。各小流域选出一位协调人，负责组织居民、生产单位等参与相关计划或活动的实施。如把每年的7月1日定为“琵琶湖日”，鼓励居民在节日期间开展各种活动，持续强化公众爱水护水意识。

国际河湖管理新理念

基于自然的水解决方案

基于自然的水解决方案着眼于管理水的可获得性、水量、水质以及涉水风险，通过使用或模仿自然过程、依靠自然之力来改善水管理。近年，基于自然的解决方案引起国际社会普遍关注，世界自然联盟（IUCN）将此理念吸纳到7项社会挑战的应对中，包括气候变化减缓和适应、防灾减灾、经济和社会发展、人类健康、粮食安全、水安全、生态环境退化与生物多样性丧失。

在丹麦欧登塞，目前正在实施一项计划，即通过基于自然的解决方案，将减少郊区和农业区的洪水风险目标与改善“自然2000”（Natura 2000）地区的栖息地目标相结合，同时保护沿海景观，实现多重效益。

在美国佛罗里达州坦帕湾，实施基于自然的解决方案，以恢复沿海及海洋栖息地的生态和服务功能为重点。其做法是投入大量资源激发公众参与，投入一定资金保障必要基础设施建设，以科学方案为基础，以有效方式开展沟通，通过非工程措施结合必要工程建设的方式开展坦帕湾治理管理，效果明显。

基于科学实证的水决策

水是气候变化影响的主要媒介，因此也是应对新挑战的关键抓手。在河湖的资源、环境、生态要素与经济、社会、文化发展相互交织影响的复杂巨系统中，水科技的不断进步，以及大数据、云计算、透彻感知等新技术的快速赋能，支撑和引领了河湖系统治理和管理能力的不断提升，水科学在提升信息传递效率、推动成熟技术应用、助力保护地球生命、促进社会繁荣发展的政策制定方面，发挥着更加关键的作用。

基于风险韧性的水管理

近年，国际上河湖、流域管理越来越重视风险管理，强调韧性理念。韧性是指某一系统在较大的外部扰动下，能够承受、恢复并重新组织或改进自身结构和功能，以适应扰动的能力。究其本质，就是遵循自然规律，顺应并利用自然的自组织、自修复能力。针对这一理念，亚洲开发银行特别强调，发挥系统的整体韧性要从物质韧性、生态韧性、金融韧性以及社会机制韧性共同发力。

结语

发达国家和地区的河湖治理管理也经历了与中国类似的从资源开发、环境保护到生态治理的认识提高和实践发展过程，有益经验包括注重建立综合协调机构，注重法律法规和配套政策，注重多目标综合保护利用，注重多要素系统治理，注重科技支撑引领，加强多元化投融资保障，加强社会公众参与等。这些通过实践不断发展丰富的理念和管理模式，可为我们进一步深化山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推动水治理体系和能力现代化提供借鉴参考。

本文引用格式：

彭静，张建立，史源.国际河湖管理经验概述[J].中国水利，2023（12）：11-14.

来源 |《中国水利》2023年第12期

作者 |彭静（中国水利水电科学研究院党委书记、院长，正高级工程师），张建立，史源