吴淞工业区、南大地区是上海“3+5+X”重点区域中近期转型的产业地区。在全面实施“上海2035”总体规划、高质量发展及建立国土空间规划体系的背景下，本文通过总结吴淞工业区、南大地区整体转型规划在规划组织、方案研究中具有共通性及差异性的做法经验，针对公益性用地存在短板、园区配套弱、城市设计及附加图则编制管控难等问题，探索可能的解决路径及详细规划编制的趋势方向，提出强化规划引领多规协同、“底线思维+弹性管控”及实施建设安排，开展更加注重面向实施的规划组织编制；强化轨道交通站点周边功能集聚，产城融合、城市设计，规划方案内容上对接精细化管理要求，统筹规划、管理及实施。
党的十九大以来，高质量发展成为城市发展的根本要求。围绕持续提升上海城市能级和核心竞争力的发展目标，应对资源紧约束、建设用地减量化的现实挑战，上海以重点地区规划编制为试点，不断探索完善详细规划编制方式方法，促进土地资源高质量利用。
1 规划编制背景
围绕“上海2035”总体规划实施和土地资源高质量利用，2018年上海市政府出台《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》，同年上海市规划和国土资源管理局（现上海市规划和自然资源局）配套制定《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则》，并于2020年进行了修订（以下简称“《实施细则（2020版）》”），聚焦围绕轨道交通站点强化公共交通导向的发展模式，突出郊区城市副中心、重点地区、风貌旧改项目、产业用地等的差别化管理。
对照总体目标要求，实际操作中仍存在不少问题和困扰。现状用地结构不合理；产业园区配套服务功能“弱”；附加图则编制面临两难，管控过严容易引起频繁的控详规划调整，弹性过多则趋向于缺乏管控而使附加图则流于形式。
吴淞工业区、南大地区作为“3+5+X”重点区域中近期转型的产业地区，是上海主城区内稀缺的成片整体转型空间之一。上海市规划和自然资源局会同宝山区政府组织开展规划研究工作，进行试点探索，在吴淞工业区编制《吴淞创新城建设规划》，在南大地区开展控详规划修编，创新方式方法，寻求解决路径。
2 规划主要情况
2.1 吴淞创新城建设规划
2.1.1 基本概况
《吴淞创新城建设规划》的规划范围即吴淞工业区，位于上海中心城北部，东侧紧邻黄浦江入江口，区域横跨外环线南北，总用地面积约26 km²。吴淞工业区是国家级老工业基地，历经百年发展，现状以工业、仓储功能为主。企业类型众多，聚集了宝武集团、招商局等央企，上港集团、华谊集团等市属企业，以及部分区属企业。土地权属情况复杂，目前大量企业已处于停产、半停产状态，转型需求必要且迫切。
《吴淞创新城建设规划》规划范围图
2.1.2 多层次、多内容的规划推进
为推动地区整体有序转型，规划进行了基础调研、国际案例分析、功能机制研究和城市设计，历经概念规划、结构规划、建设规划3个阶段。
2.1.3 创新引领、产城并重的发展导向
吴淞工业区由“工业园区”向“综合城区”整体转型，建设“吴淞创新城”，打造老工业基地转型发展和城市更新的示范区、国家创新创意创业功能的集聚区、国际城市文化旅游功能的拓展区。规划形成“一核两心、两带五区”的空间格局，落实功能定位以及“三新两创两高”的产业格局，以新材料、新智能硬件、新经济为产业引领，以科创为主、文创为辅，以高端商务商业和特色旅游为导向，推动地区产能升级。
《吴淞创新城建设规划》空间结构规划图
2.1.4 立足底线、对接实施的规划策略
《吴淞创新城建设规划》立足底线要求，充分对接实施，提出5个方面15条具体策略，突出生态人文、产业引领、产城融合等内容，在土地利用模式、实施保障机制等方面进行探索。
2.2 南大地区控详规划修编
2.2.1 基本概况
南大地区地处上海中心城西北门户，紧邻S20外环高速、S5沪嘉高速，总用地面积约6.3 km²。南大地区是上海传统产业整体转型的典型地区，历史上曾是化工、皮革产业基地，污染严重，后作为中心城建设敏感区长期控制，2009年启动环保计划综合整治，按照“生态优先、环境重塑、综合功能”的理念编制规划并推进实施建设。近年来南大地区环境明显改善，原有工厂大多已搬迁，基本完成土地收储，可开发用地达4 km²，且集中成片，区位、环境、空间资源后发优势明显。
《南大地区控详规划修编》规划范围图
2.2.2 专项综合支撑的规划组织
南大地区控详规划修编同步开展了一系列专项研究，遴选境内外优秀设计团队开展整体城市设计，同时推进产业策划、智慧城市和综合交通等3个重点专题，以及海绵城市、综合管廊、地下空间等10余个专项规划，衔接纳入控详规划成果，并落实一批近期重点建设项目。
2.2.3 生态为先、智慧活力的功能定位
依据上位规划，南大地区需承载国家战略高端产业功能，提升地区能级，优化环境品质。为落实“全市转型升级、高质量发展与卓越城区建设的示范区”的要求，规划定位为全球领先、国内典范、生态活力智慧的创新城区。强化生态空间穿插渗透、产业组团集约紧凑，构建疏密有致的总体空间格局，形成“多中心、组团式、网络化”的空间结构。
《南大地区控详规划修编》空间结构规划图
2.2.4 统筹编制实施管理的规划措施
借鉴国际创新城区建设经验，应对存量发展背景下高质量创新转型的挑战，南大地区控详规划修编以更高的编制标准、更弹性的管控手段、更融合的工作方式，开展规划编制、管理、实施的综合探索。
规划编制方面，南大地区以培育产业发展新引擎、建设区域公共中心、树立绿色发展新形象为目标，围绕地区发展定位，践行绿色生态，建设智慧城市，加强产城融合，突出TOD集聚，以组团模式构建创新城区空间；规划管理方面，适应实际发展需求，探索“组团模式”及“二次城市设计”，突出精细化管理与分级弹性管控并重；建设实施方面，强化有效实施，注重多元参与和全生命周期管理与监测。
3 经验总结与规划思考
3.1 面向实施建设的组织编制方法
3.1.1 加强规划引领下的多规协同
国土空间规划要实现“多规合一”，但“多规合一”仅是一种手段，“多规协同”才是根本目的，以此协调各类专项规划的管控要素，实现法定效用融合。
在一个平台上多团队、多专业同时工作形成合力，需要规划人员提前谋划、通盘考虑，对规划编制有更明晰的整体思路，对规划方案有更有力的总体把握，同时了解掌握更多的相关行业知识，及时协调解决行业条线、方案之间的矛盾问题，努力实现“多规协同”。
3.1.2 坚持“底线思维+弹性管控”
按照“管什么就批什么，批什么就编什么”的要求，规划更加注重在坚持底线的基础上加强规划弹性。“底线思维+弹性管控”两者相辅相成，规划加强顶层设计，一方面对生态绿化基底、基础保障类内容等底线进行强制性刚性管控，另一方面在其他具体规划内容上为未来实施建设预留更多的发挥空间。这体现了规划从“终极目标制定”向“规划引领发展”的转变，也是落实政府服务市场经济、不断提升城市管理水平的要求。
3.1.3 注重实施建设安排
按照“强化控制性详细规划的实施导向，促进城市有机更新”的要求，规划更加关注实施性，强调实施建设安排。一是开发主体全程参与规划编制。二是实时掌握近期建设项目，纳入方案整体规划。
3.2 体现精细化治理的规划方案内容
3.2.1 落实差别化容积率管理
吴淞工业区、南大地区转型规划按照《实施细则（2020版）》提出了一系列容积率差别化管理的政策导向。同时探索“以强度换空间、以空间换品质”的做法，站点周边在原规划绿地面积不减少的基础上，对照新的功能定位，高标准规划道路系统、服务设施、公共空间等，通过功能及建筑量在空间上的腾挪，强功能、补短板，在有限的用地空间内实现高质量发展。
3.2.2 细化产城融合内涵
产城融合有利于改善园区环境，缓解通勤压力，实现高品质生活，在不同的空间范围具有不同的内涵。区域层面，产城融合重点关注平衡功能比例；地块及建筑层面，产城融合体现在构建24小时活力社区生活圈、平面及竖向的土地立体复合利用上。但产城融合的实施操作目前尚存在一些瓶颈。
3.2.3 完善分类城市设计
按照“深化城市设计管控要求，提升城市品质”的要求，吴淞工业区、南大地区开展了全域城市设计，“以设计定高度、以高度定强度”，形成规划方案，并探索对接开发机制，更加细化分类的城市设计编制方法，在表达形式、成果深度和管控力度等方面进行区分。
南大地区城市设计鸟瞰效果图
4 结语
上海已经进入存量更新阶段，面对新形势、新要求，需要不断总结，优化完善规划管理制度。通过吴淞工业区、南大地区这两个重点转型地区的规划实践，在详细规划层面探索现状问题可能的解决路径，在规划组织编制方面，通过强化规划引领多规协同、兼顾“底线思维+弹性管控”等，更加注重实施建设；在规划方案内容方面，通过强化轨道交通站点周边功能集聚、产城融合、城市设计，对接管理体现精细化要求。同时也希望相关的实施机制、规范标准等不断完善，从而推动上海土地空间资源高质量利用。
