德国作为世界上最早实施生产者责任延伸制（EPR）制度的国家，不断完善制度体系，催生了包括废塑料在内的各种包装废弃物资源化再利用市场的建立和良好运行。
废塑料回收也曾是德国包装废弃物回收的难点，根据德国联邦环境部数据，废塑料回收利用率从1991年起始终保持较低水平，甚至从1997年的61%降至2005年的47.6%，然而却于2010年一跃达到99%。德国是如何攻克塑料废弃物，尤其是低值废塑料回收再利用难题的？本文主要探讨总结德国可持续的、有效的再生利用运作机制，以期为中国废塑料资源化再利用体系的构建提供借鉴。
德国废塑料再生利用机制的构建
（一）立法不断完善EPR制度，为废塑料再生利用提供资金支持
德国是世界上最早实施生产者责任延伸制（Extended Producers Pesponsibility简称EPR）制度的国家。从1970年代起，德国颁布了包括《包装条例》在内的5部废弃物相关法律，之后通过不断修订，逐步完善了包装系统从生产、消费、回收到资源化再利用的全生命周期设计和管理，重点强调生产者的责任是要负责产品的整个生命周期以减少废弃物数量。
该治理模式不仅在政策初期取得了良好成效，也催生了德国循环经济市场，使中后期回收再利用的可持续性不断增强。BMUA提供的数据显示，2001年、2008年和2012年，德国包装废物的回收利用率分别达到了79.3%、81.6%和96.3%，2013年这一数据更是高达97%。其内在推动力是通过以EPR为核心的产品责任制度，拓展生产者责任内容与拓宽责任主体范畴，从而促进德国循环经济模式系统推行，使包装废弃物回收资源化利用得到良好的市场化运作。
（二）充分发挥政府市场的协同作用，不断优化二元化处置责任制度
德国包装系统EPR的成功实践，不仅依赖于基本法规的相对完善，也取决于德国政府所施行的私营与公营相结合的废弃物“二元化处置责任”制度。1991年《包装条例》出台之际，德国包装行业成立了非营利性公司DSD（Duales System Deutschland），专门从事包装废弃物的回收及再利用，DSD被视为公共系统的补充与辅助。
DSD需要担负对包装废弃物收集、分类、利用的义务，公司运行成本主要来源于向生产商收取“绿点”许可证的使用费。DSD在全国范围内建立了获得审批并受联邦环保部监督的二元系统。可见，通过EPR制度实现政府与市场的协同，德国逐步构建起一个具有全国影响的包装回收和循环再利用系统。
（三）配套制度体系化，激励废塑料回收再利用的物质供给
1.垃圾收费制度强制居民源头分类
德国由地方制定收费方式和标准，收费只针对市政所负责的生物垃圾和家庭剩余垃圾，由二元系统负责的轻质包装等是不收费的。如果居民不能做好前端分类，将面临更高的垃圾处置费和罚款。
2.预收处置费制度激励消费者源头分类
事实上，二元系统负责的包装废弃物并非不收费，而是以预收处置费的形式将部分处理成本转嫁到消费者身上。根据《包装条例》的规定这些带“绿点”标志的包装废弃物由DSD负责回收处理，处理费用由使用该商标的企业间接支付，但该费用最终因消费者购买印有“绿点”标志的商品而承担了一部分费用。
3.押金返还制度有助于塑料瓶的回收
德国针对饮料容器实行押金返还制度，即消费者的购买价格中包含一定的押金，消费者将使用后的空瓶投入超市的回收点就能收回押金。运用该经济手段有效激发了居民参与垃圾分类的积极性，保障了饮料包装废弃物循环利用的有效开展。
4.垃圾末端处置限令推动了再生塑料产业化
德国自2005年6月起实施垃圾填埋禁令，所有废弃物优先考虑回收和再生利用，禁止任何形式的填埋，针对不能回收再利用的废弃物实施焚烧并转化为热能，政府只允许填埋焚烧残留物，因此德国现今的垃圾填埋率不到1%。
5. 有效利用资源和加强循环经济，减少温室气体排放
在德国，联邦政府是通过一系列资助计划为废弃物资源再利用提供资金支持（表1）。联邦政府认为，有效利用资源和加强循环经济仍然是对减少温室气体排放和实现气候目标做出决定性贡献的核心组成部分。
表1 德国近年来涉及废弃物资源化利用领域的环保资助计划
资料来源：德国联邦二次原材料和处置协会BVSE官方网站以及BMUA官方网站。
（四）引入市场竞争机制，倒逼DSD加强废塑料高值化产业发展
德国包装废弃物相关法律不仅强化了EPR制度的构建，而且打破DSD垄断，引入市场竞争机制。DSD自创建起至2001年就一直在德国包装废弃物市场占据主导地位，是获得《包装条例》审批的唯一双重系统。2001年欧盟委员会裁定DSD在提供废弃物处置服务中存在不公平对待客户和限制竞争对手进入市场的垄断行为。之后，德国不断修正条例，引入市场竞争机制，在2009年修订的第五版包装条例中，DSD已从之前的绿点许可证授权机构变成了可选择的模块化系统，政府在当年的条例中正式批准了包括DSD在内的9个双重系统。
DSD走上了关键转型之路，2003年起开始拓展业务领域，转变为集销售、运输、商业包装回收方案等于一体的综合性服务供应商；2007年启动废弃塑料包装专项研发计划，聚焦混合塑料的替代回收选择、轻量化包装收集和分拣技术的进一步发展。2010年后，DSD迈出了塑料再生利用的一大步，它将拥有 Hörstel (NRW) 和 Eisfeld（Thüringen）生产基地的两家希泰克塑料有限公司纳入集团，相较于之前将再生颗粒应用于管道和注塑行业新型塑料制品的生产，高端线生产的颗粒产品致力于打造化妆品包装和食品级再生塑料包装。
2021年11月，DSD生产出的Systalen产品列入德国联邦环境署（UBA）发布的公共采购手册，成为联邦政府优先采购的产品。
随着DSD业务拓展和低值塑料包装物再利用的经济规模化，不仅增强了DSD的竞争力，而且提升了包装废弃物的回收率，尤其是废塑料更是提升速率惊人。根据德国BMUA数据，2010年以后，包括塑料在内的所有种类包装废弃物回收率迅速提升，几乎所有类型包装都达到了90%以上的回收率，塑料甚至达到99%。
（五）构建“低值废弃物高值化利用平台”，市场机制作用下高效融合资源
在德国，以DSD为典型代表的双重体制公司正承担着类似于“低值废弃物高值化利用平台”的角色，该平台完全市场化运作，最显著的特征在于对资源的高效整合。一方面，DSD充分运用已有资源与地方政府、企业合作，通过与上下游企业签订协议，既将零散的回收体系整合成相对完整的闭路循环，又在二元化处置责任制度下代替企业履行了EPR制度所要求的回收再利用义务；另一方面，DSD作为企业又具有明显的“资本逐利”特征，不断通过业务拓展、收购、科技研发等成为塑料二次原材料的领先供应商和塑料回收品的优质生产商，打通了整个废塑料再生利用价值链条。对资源的有效整合不仅能够为回收再生系统节省成本，而且能使整合后的系统有序性增强，管理有效性提高，企业进驻的机会多、利润高，从而保证了实现政府要求的回收和循环再生指标。
德国经验对中国废塑料高值化利用的启示
德国有效推进废塑料回收高值化产业化利用的关键是立法构建ERP制度，不断完善再生塑料产品的价格机制、供求机制和竞争机制，通过市场机制作用实现废塑料的高值化产业化发展，相关经验可为中国借鉴。
（一）完善包装系统顶层设计，落实EPR制度
立法先行，构建EPR制度，为废塑料回收资源化利用提供资金支持。首先，做好顶层设计，不断完善包装系统EPR实施细则，强化生产商、经销商、消费者、政府等多元主体责任。其次，建立基金制度或征税制度用于补贴相关组织回收再利用废弃塑料包装。同时建立回收目标和溯源统计制度，在规定和统计塑料包装产量、废塑料产生量、回收率、再利用率、再利用流向途径等的基础上制定废塑料回收目标。
（二）加强配套制度构建，体系化应对废塑料回收再利用难点
结合EPR制度的建立，逐步建立系统性的经济激励制度，通过垃圾差别化收费制度、押金制度，以及废塑料资源化减碳补贴制度、有效的监管处罚制度等的建立和优化，从根本上保证包装系统EPR制度能够进一步落实。
（三）加强政府市场协同，培育废塑料再生市场
从发达国家的经验看，在国家传统公共回收系统无法取得良好成效的情况下，建立基于市场化的第三方回收体系显得尤为关键。一是政府对城市生活垃圾管理的重点应由整体负责转向局部重点负责，将政策制定、优化与有效实施作为管理的重点。二是培育第三方回收体系，引导资源回收再利用龙头企业参与可回收物的点站场收集、运输、再利用，政府对于再生企业提供一定程度的补贴或财政支持。三是加强政府绿色采购制度的建立，培育需求市场来拉动废塑料再生产品的供给，突破市场失灵的发展瓶颈。四是加强对塑料再生制品领域相关技术标准的规范，建立废塑料回收再利用溯源和认证体系，可以成立塑料回收再利用认证联盟，公布政府优先采购认证标签产品目录，提高塑料再生制品市场竞争力。
（四）规范行业标准，培育龙头企业，引入市场竞争，推进低值废塑料高值化利用
加强废塑料再生行业整治，规范行业标准和市场准入机制。一方面，打击非正规小企业，防止劣币驱逐良币的扭曲现象；另一方面，扶持废塑料回收再利用龙头企业，通过规模化、集约化提高废塑料回收利用率，降低成本并最终形成一批可复制推广的回收模式和经验做法。同时要适当引入市场竞争，以激发创新活力，保证市场长期可持续发展。
（五）搭建废塑料高值化利用平台，充分调动各方面资源流转
政府可为静脉产业价值链修复、再生技术的科技研发提供一定程度的资金支持、政策支持、信息支持，鼓励生产商及其联盟、科研院所、资源再利用企业、回收企业之间合作，搭建“废塑料高值化利用中心”，整合各方面资源，完善废塑料再利用价值链的各个环节，高效带动静脉产业发展和升级。
（六）结合新时期碳减排目标，增强市场内生动力
在新发展时期，应将废塑料的再生利用与双碳目标和碳市场交易有机结合，再生利用过程相较于传统填埋焚烧将产生更少的碳排放量，探索这部分减排量的核算机制，并应用于碳市场交易，既符合新时期绿色发展要求也能进一步增强市场内生动力。
（作者韩月系复旦大学环境科学与工程系硕士研究生，黄文芳系经济学博士，复旦大学环境科学与工程系副教授。本文首发于《科学发展》2023年第2期，澎湃新闻经授权刊发，刊发时有编辑与删节。）
————
“可持续方法论”专栏，旨在理清城市在可持续发展中遇到的棘手问题，并提供解题思路与方案。
