2008年11月4日，民政部在人民大会堂广西厅举办了纪念《村民委员会组织法》实施十周年座谈会。

截止目前，全国已有29个省(区、市)颁布了《村民委员会组织法》实施办法，31个省(区、市)出台了村委会选举办法。村委会选举涉及到70多万个村委会和近6亿农村选民。

村民委员会是村民自治的载体，而村民自治的核心内容就是村民群众依法办理自己的事情。党的十七大报告把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义政治的四项基本制度之一。村民自治的地位因此得到了重大提升。

《村民委员会组织法》实施了十周年，而对于村民自治的探索在将近三十年前就已经开始了。

登陆国家民政部网站，在题为“村民自治的由来”一文中记载：1980年2月，全国出现了第一个由农民选举产生的村民委员会――广西宜州市屏南乡果作村民委员会。

从广西壮族自治区首府南宁一路向北300多公里，就到了宜州市。在这里，记者采访到了当年果作的村委会主任韦焕能。

韦焕能从2005年开始就不再担任村里的任何职务，现在偶尔会到周边县市打工，其它时间都在家里休息。

韦焕能：我们是1980年2月5日成立的村民委员会。

在采访的时候，当地民政部门的工作人员告诉记者，相邻的果地村建立村委会比果作还要更早一些。当时果地的村委会主任叫蒙光新，现在是刘三姐乡的副主任科员。

蒙光新：韦焕能是果作的村委会主任，他们比我们村里还更晚一些。他看我们成立了村委会、制订了村规民约以后，他问我一些情况，后来就跟上了。

怎么还会有比果作成立更早的村委会？当时的情况究竟是什么样子的呢？

1980年，果作和果地是同属于当时宜山县三岔公社合寨大队的两个自然村。从十一届三中全会之后，包产到户在争议中兴起。三岔公社的合寨大队也把田地分到了各家各户。

蒙宝亮：那时候上面也没有文件规定，自己就把田地分了，管不了了，看别人分，我们也分。

在此之前的人民公社体制，实行“政社合一”的管理模式，统一管理村民的生产生活。

蒙宝亮：不参加劳动，就不给工分，参加劳动，才给工分。

村民们认为这样是理所应当的，但是在分田到户之后，情况开始有了变化。

蒙光新：各管各的，我找我的活路，你要管我，我要种我的田，你来找我麻烦，你帮我种地呀。

韦焕能：有工分听话，没有工分不听话。

村民们各种各的地，各干各的活，生产队的管理越来越松散。

周瑜泰：生产大队，生产小队瘫痪了，都不办公，老百姓来办事，办什么事要公章，找不到人。就在门上写了一个对联，那个对联怎么写的呢，说打油诗，顺口溜也可以，它说，几次来几次空，不见官员在府中，他恼火呀，他就写上这个，那个生产队的干部回来看完以后，也写，你再来还是空，因为官员肚子空，这个有水平呀。

合寨大队离三岔公社所在地有12.5公里，是少数民族集中居住的大石山区，地处三县交界，东邻柳江县土博公社，西接忻城县欧洞公社。地理位置偏僻，加上管理松散，很多外来人员聚集到这里，给各种治安问题的出现埋下了隐患。

蒙光新：社会上一些不法分子，一些好逸恶劳的那些人，就聚集到我们合寨这个地方来了，因为多起来了，那么社会治安就出现了不稳定的因素。

在治安问题之中，聚众赌博是最常见的。果作村当时的村委会主任韦焕能就带着记者寻找到了聚众赌博的山洞。

韦焕能：这里就是。就在这里赌博，这个是当时赌博的桌子。

山洞离村子有几公里的距离，这个山洞算是比较小的一个，大的山洞可以容纳五六百人。据说，当时一场赌博经常可以持续几天几夜，还有专门的人负责照明和送饭。

蒙光新：赌输了以后，没有钱了，输光了，那就要想办法，想歪点子，偷东西，我们农村怎么偷呢，就是偷牛，农民的耕牛、马，坏人就是想办法给偷了。

周瑜泰：偷盗特别严重，连耕牛都偷，所以农民没办法，把耕牛从牛棚里拉到屋里面，跟人一起睡觉。

合寨大队以农业为主，耕牛是农户家中最重要的财产，如果耕牛被偷了，那么一家人的生产就没了着落。

蒙光新：人心惶惶，有东西就怕偷，搞生产就不安心了，不安心生产，明年吃什么，生产不了粮食，就没有粮食吃，那不是人心惶惶吗？

合寨大队隶属于三岔公社，当时公社的党委书记向文忠对此也是感觉力不从心。

向文忠：公社党委和政府呢，就管不了这些东西，派出所也有，就那么三四个干部，我们管理4万多人，144个村，没有这个力量来管，那个时候，我们也埋怨，这么多赌博，偷盗的，对这个形势有些忧虑。

治安问题已经严重地影响到了村民们的生产生活。公社管不了，生产队也几乎解体了。那就只能是自己管自己。要管事就需要有一个领头人。当时蒙光新才二十多岁，但他是果地的乡村教师，算是当地的知识分子，对村里的事情又热心，所以有人就推举蒙光新当这个领头人。

蒙光新：村里要有个领头人，你就干脆宣布了，我说不行不行，如果实在不行呢，要么通过选举，选举成你你就干，选举成我我就干，是这样的。

《震惊世界的广西农民》是写村委会组织法诞生历程的长篇报告文学，是王勇经过两年的实地调查完成的，文中这样描述当时果地村选举时的情景：

1980年1月8日下午四点多钟，万里无云，太阳特别有劲。果地村人的身上和心里都暖洋洋的。500多人拿起小板凳，走向村口的晒谷坪。

村里有些村民是不识字的，所以他们就用投豆子的方式来选举。

王勇：投豆子都可以，比如说黄豆代表老蒙，绿豆代表老韦，那我投老韦，就投一个绿豆。

果地村有700多人，全村16岁以上的村民几乎都参加了这次选举。

蒙光新：连老奶奶，老爷爷，七八十岁的老人都参加，懂得这个是我们村民的一件大事。

当时生产队有队委会，由村民选举出来的大家就叫作村委会。在选举中蒙光新得的票数最多，也就自然的成了果地村村委会主任。

果地村成立村委会之后，蒙光新牵头组建了义务的治安联防队。

蒙光新：这个治安联防队呢，我们那时候就是找一些青年，知识分子，都是20多岁的这帮知识分子，每个晚上我们派四个人，有四个人村东头，村西头，东南西北四个人，维护我们村里的治安。最后我们也听老人家的，拿牛角号来吹，一吹村民就知道有事了。

一听到牛角号的声音，全村的村民们就会集体行动。这让村里的治安很快好转起来。

蒙光新：自己管理自己，自己保卫自己，大家有了这个共同的认识，比如张三家被偷了，我们要去帮，李四家被偷了，我们也要去帮，结果就是众人重视，大家都出力，一起维护社会治安。偷牛现象也没有了，赌博现象也没有了。

就在果地村成立村委会之后不久，同属于合寨大队的果作村也举行了选举。

韦焕能：1980年2月5日，我们村在大樟树下，举行了群众大会。

在这棵有两百多年的大樟树下，韦焕能被选举为果作村的村委会主任。在这次会议上讨论通过了果作村的“村规民约”。“村规民约”是村民集体制定，共同遵守的约定。

“村规民约”有9条，其中包括“严禁赌博，不准在私宅、村里设赌场，违者罚款10元；不准盗窃，违者按件加倍赔偿并罚款5元。

韦焕能：10元钱是比较多，村民劳动一天挣3毛多，10元钱差不多是村民一个月的收入，这样才有约束力。

王勇：既然你拥护，你要做得到，先要在村规民约上签字画押，如果你违背了，这个不是罚哪一家人的，这是大家公认的，选举出来的，干部是你选的，那么干部管你，你是认的，罚你也要认可。

成立村委会的事情很快就传到了三岔公社党委书记向文忠那里。

向文忠：一个月什么案件都没有发生。偷盗的没有，抢劫的没有，乱砍乱伐的没有，闹架的没有，他们自己管理，我说有这个事儿吗？后来我们开党委会，他们说，向书记你去看看，我说好，明天我就去看，一去看了四天，我觉得这个是解决我们当时公社最头痛的事情，那就是治安不好。

向文忠为村委会解决了治安问题而高兴，但是这股高兴劲马上又被心中的顾虑冲淡了。因为村委会这种组织形式，在法律中是没有任何规定的，说得严重一点，村委会是不合法的。当时合法的组织是公社和生产队。向文忠把调查总结的材料汇报了给当时宜山县的县长罗星鲜。

罗星鲜：当时有调研科，下来进一步调查核实，到底情况怎么样，好处在哪几个方面。我们后来搞了一个文件也报给地委了，也报给地区。

就在政府这边把情况层层上报的同时，在果地和果作周边的很多村都建立起了村委会。因为在他们的眼中，是没有什么法律方面的顾虑的。

蒙光新：也没有研究到法律这个问题，比较简单，就是现在先把我们小地方管理起来。

周瑜泰：他们的态度就是政府管不了，我们自己管，他就这样的态度了，他也不怕你这个什么违不违法。

而当地政府采取了不倡导也不反对的态度。

向文忠：村民自己选出来，义务的，所以在经济上也没有什么矛盾，而且都承认了一个事实，就是我们大队管不了，生产小队管不了的，特别是公社管不了的，它管得了，那也佩服它。

罗星鲜：主要是原来没有搞过，试验的，到底怎么样，有没有这个把握。

当时在广西民政厅工作的周瑜泰认为，地方政府之所以没有限制村委会的发展，而采取了相对温和的态度，原因就是村委会的确解决了很多让政府头疼的问题。

周瑜泰：人的思想解放是不那么容易的，如果说这个村委会不起作用，他也没那个胆量的，它确实能解决问题，能帮县里头的社会治安啊，等等问题，都能解决。

而政府没有公开倡导村委会的发展，那就是他们也拿不准，这个新鲜事物到底会向哪个方向发展。

周瑜泰：不敢说这个组织合不合法，他也不敢提出来，因为你说不合法，恐怕以后又合法呢，你说合法，现在还没有呀。

在那段时间之内，有多少个村建立了村委会并没有一个准确的数字。而这些村委会的命运将会向什么方向发展，一时间也是难以给出明确判断。这样的状态一直持续到1981年。这一年，全国人大派出调查组来当地考查。

为了搞清楚全国人大当时考查的情况，记者来到了宜州市档案馆，找到了当时成立村委会的大事记。其中一项记录着：彭真(副)委员长派秘书来调查此事。但是在时间上面却留着空白。其它档案材料也没有相关内容。这次考查究竟是发生在什么时间呢？

蒙光新：我搞不清楚了，中央派人来，那时候是彭真副委员长，他派了手下的人来，他不告诉我，我也不清楚，反正来了一大帮人，都是上面来的，都是吃皇粮的，我只懂得这样的。

档案材料少，说明当时考查可能处于相对低调和机密的状态。但是具体的考查时间，最迟应该不会晚于1981年10月份，因为在当月，宜山县所属的河池地委下发了“河地发［1981］26号”红头文件，转发了合寨大队成立村委会的情况介绍，并让各县“参照仿行”。因为当时并没有对村委会的法律支持，所以文件也强调，各地村委会必须注意不断总结，不断改进，加以完善提高。这个文件或许可以反映出当时全国人大调查组的一些态度。

河池地委的这个文件加速了当地村委会的发展。到了1982年7月，国家民政部派工作组来调查情况，这给了当地政府更多的信心。

周瑜泰：吴贵民刚大学毕业分配的，很年轻的，嫩嫩的。

吴贵民是1982年民政部派出的工作组成员之一。这是他1981年在南开大学毕业前的照片。现在吴贵民在《中国社会报》担任社长助理。

吴贵民：当地完全说土话，没有老周在中间给我们翻译，我们就听不懂。

周瑜泰：他就是到柳州给我们打电话，当时他们工作效率很高的。在柳州呆了不到一天，就是在兵站，兵站就是我们民政部门管的，就在里边吃住，我跟吴贵民睡一个房间。

工作组从柳州出发前往宜山县。对于这次调查，吴贵民心理作了比较充分的准备，基本任务已经很清楚了。

吴贵民：咱们国家惯例就是，各个部门管的那一部分业务是你们首先提出意见，法律意见，政策意见都要听这个，人大他们都了解过这些情况，让我们具体去做一些更深入细致的调查，基本上调子已经定了。

民政部工作组的态度让当地政府对村委会的发展方向看得更加清楚。

向文忠：他说这样吧，你们先做，我们回去汇报，一般如果不对的话呢，他马上表态了，这个看来你们需要考虑一下呀，他没有这样说，你们做吧，我们回去再汇报，这里边有这个意思了。

罗星鲜：先头可能还没有这么明确，后来越来越清楚，特别民政部来了以后，这个问题就比较拿得准一点了，因为民政部是管基层建设的。

汤晋苏：中央调查之后，认为这是符合当时经济形势的，经济体制改革以后上层建筑的改革，农村基层社会管理体制改革，一个方向性的东西，所以就肯定下来了。

前后两次考查，如果说第一次全国人大的考查是来解决要不要发展村民自治的问题，那么第二次民政部的工作组更多的是把重点放在如何把村民自治办好上面了。在民政部派工作组考查之后不久，有关村民自治的条款就写进了宪法。

1982年12月4日，新修订的《宪法》颁布，其中一百一十一条规定：城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。

向文忠：宪法公布以后，我们就更加理直气壮了，这个时候，村委会做的事情就更多了。

《宪法》确定了村民委员会的法律地位。从此，村民委员会开始在全国范围内推广。广西的果地和果作为我国村民自治的发展提供了一个村委会的雏形，在1982年之后，村委会在主要承担治安功能的基础上，逐渐丰富和扩展，在“自我管理、自我教育、自我服务”和“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等相关方面的制度也日趋完善。在发展的过程中，“村民自已的事情自己办”这个村民自治的核心内容，一直被保留了下来。

1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，并于1988年6月1日实施。

1998年11月4日，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》。

在此期间，有相关部门要调查哪里是最早建立村委会的地方。果地成立村委会比果作略早，但是他们拿不出任何书面依据。而果作村的会计韦鹏舞还保存着当时刚建立村委会时制定的“村规民约”原件。

韦鹏舞：果地拿不出，我们的村规民约原件是由我保存的。

这样，广西宜州市的果作村就成为了全国第一个有正式记录为依据的村委会，韦焕能是第一个村委会主任。后来因为果地和果作都隶属于合寨村，就把合寨村称作全国村民自治第一村。

我们现在回顾全国第一个村委会的建立过程，就是要关注它给今天带来的启示。

汤晋苏：改革必须充分尊重农民的自主权利，要以政治上的自治权利保障经济体制改革中获得的经济自主权利。发挥农民群众的首创精神与党和国家的积极引导结合起来。发展村民自治必须推动民主的制度化、程序化和法律化，以法律和制度建设来代替运动式的基层民主建设。

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