应急项目管理是指突发事件发生后，将整个突发事件的应急决策和处置活动视为一个大的项目来管理。由于重大突发事件需要协调、配置全社会资源来应对，因此，把重大突发事件的应急管理视为项目集管理更为恰当。

（美国）项目管理协会（PMI）把项目集定义为“经过协调管理以获取单独管理所无法取得的收益的一组相关联的项目、子项目集活动”。重大突发事件应急项目集是指经过整体协调而达到应急处置目的的一组相关联的项目、子项目集活动。2020年新冠肺炎疫情的决策与处置就属于应急项目集管理的范畴。

现代应急决策与处置已经形成了“一案三制”的体系：“一案”是指应急预案；“三制” 是指应急的体制、机制和法制。但在具体应对过程中，由于不确定性、复杂性及许多应急处置者的经验不足，对突发事件的处置往往会错失最黄金的反应期。

项目集管理发展至今，已形成较为完整的管理理念、工具和方法，并经过了实践的检验。因此，将项目集管理的理念、工具和方法应用到应急项目集管理中非常有必要。

应急项目集管理的特征

应急项目集管理的目的非常明确，那就是尽最大努力挽救生命和财产损失。其中，挽救生命损失是第一位的。相对于一般的项目集而言，应急项目集有如下特征。

（1）情景演变复杂。应急项目集是基于情景的，不论是自然灾害，还是安全事故，或者是公共卫生事件，情景的演变都极其复杂。随着项目集的开展，一些新的情景会涌现，一些旧的情景会发生深刻的变化，好的情景可能朝坏的方向转化，坏的情景也可能朝好的方向转化。

（2）目标不断变化。应急项目集的目的是明确的，但是目标是动态变化的。这是由于情景在演化，人的认知也在变化，因而目标是实时调整的。

（3）人对灾害体的认知是一个循序渐进的过程。任何灾害体的出现，都会出现新的特征，即便是发生频率较高的灾害（如地震、山体滑坡等）， 每次发生，都会有新的表现，尤其是当灾害严重的时候，还会有新的特性出现。而对一些人类认识本就有限的灾害体，如新冠肺炎疫情中的病毒，人们更是很难在短期内掌握其特征与传播规律。

（4）信息缺口大。应急项目集管理往往会动用社会多方力量，是多主体的项目集管理，而突发事件本身又包含灾害体、抗灾体、受灾体三者的耦合演化，因此，应急项目集管理非常复杂。

这样一个复杂项目集的管理对信息的需求非常高，但由于项目集管理涉及海量的信息，且信息的传递要经过多个环节，再加上人们认知的有限性及情景的动态演化性，项目集管理中会出现信息不充分、不及时、不准确等问题，信息不及时、不准确会造成虚假信息甚至谣言满天飞，这增加了项目集协同管理的难度。

（5）时间更紧迫。项目都有起点与终点，但应急项目集没有明确的时间限制，应急项目集时间管理的原则是“再快些”。

例如，地震救援强调黄金72小时。火灾救援要求15分钟内消防救援人员必须到达火灾现场开始扑救。传染病疫情中，越早发现病原体，我们就越能够尽早地对症医治患者、及早开展流行病学调查、尽早布局防控疫情的措施。所以说，应急项目集管理时间更紧迫。

（6）后果影响大。应急项目集不同于一般的项目集，一般的项目集更多地考虑经济因素， 而应急项目集更多地考虑生命挽救因素和政治稳定因素。应急项目集管理得好，可挽救更多的损失；若管理得不好，后果难以想象。

（7）公众关注度高。应急项目集管理公众关注度非常高，一般的重大工程项目（如港珠澳大桥工程项目），也会引起公众的广泛关注，但应急项目所受到的公众关注不仅广泛，而且持久， 几乎从项目集开始一直到结束，都会引起公众的极大关注甚至参与。

（8）资源的需求与配置动态变化。这里所说的资源既包括物质资源，也包括人力资源、信息资源，甚至是心理疏导与建设等精神方面的资源。

应急项目集短时间内对资源的需求量非常高，往往需要全社会资源的调度与配置。而由于情景演变复杂、目标不断变化、信息缺口大等问题，资源的需求其实也在变化，随之而来的是资源配置与需求匹配的问题。

（9）相关方众多。项目集的相关方是指所有与项目集之间相互影响及因实施项目集而受影响的个人或组织。从应急管理的角度看，所有抗灾体和受灾体都是相关方，因为他们要么受突发事件处置的影响，要么会影响到突发事件的处置， 也有的两者兼而有之。

因为相关方体量太大、彼此间的关系复杂，应急项目集是一个复杂的巨系统，对应急项目集相关方的管理颇为复杂。以新冠肺炎疫情为例，在整个应急项目集工作中，几乎所有组织、所有公民成为相关方。

应急项目集的治理之道

由于应急项目集处在易变、复杂、不确定、模糊的VUCA环境中，应急项目集的治理尤为必要。应急项目集的治理可以使项目集的动态需求与应急能力之间达到一定程度的平衡。

应急项目集活动需要必要的授权、监督和限制，如果没有授权，难以想象一个复杂的巨系统如何高效有序运作；如果没有监督，管理的混乱就不会被迅速地曝光和纠正；如果没有限制，有些人员的行为可能会越界。

英国项目管理协会（APM）制定的《指导变革：项目管理治理指南》（Directing Change :A Guide to Governance of Project Management）中提到的一些原则适用于应急项目集治理。

（1）被授权的应急管理人员要有充分的代表性、能力、权威和资源来做出决策。在新冠肺炎疫情中，一些人表现出极强的专业能力与高度的责任心，因而广受好评；而一些人由于“一问三不知”，专业能力和沟通能力欠缺被免职。

（2）应急项目集决策需要相关的真实信息， 这为制定决策提供了可靠的基础。信息缺口过大会导致决策风险过大，而建立在虚假信息上的决策可能是致命的决策。

在应急项目集中，分分秒秒都是滚动的信息，而由于人们认知的有限、信息收集渠道的局限、信息的滞后、虚假信息的传播等问题， 项目集治理会出现决策失误的情况。因此，在应急项目集治理中，要建立有效的信息收集、分析、过滤、传递机制，以便基于信息做出有效决策。

（3）应急项目集要清晰规定向指定的层级报告项目状态、风险和出现的问题。应急项目集管理中处处存在风险，经常会遭遇突发事件。这些突发事件对于决策至关重要，甚至可能引发次生或衍生突发事件。

因此，我们必须建立科学有效的沟通机制，将应急项目集目前的状态、可能的风险及存在的问题等信息迅速、准确地传达到可以解决这些问题的人或组织那里。

（4）致力于培养一种勇于改正和坦诚的信息披露文化。由于应急项目集时间极其紧迫，所以决策失误或行为不规范的现象时有发生。应急项目集中的每一举动都会受到各相关方的极大关注，决策失误或行为不规范现象在这一情境下会被放大。

为避免被责备甚至谩骂或者问责，一些决策者或行动者会隐瞒一些关键信息，而此举会导致更大的失误，甚至后果失控。因此，在应急项目集中，培养一种勇于改正和坦诚的信息披露文化是至关重要的。

（5）增强相关方对项目集治理的信任。应急项目集相关方众多，应急项目集的治理能力一定程度上体现了国家治理能力。应急项目集运行过程中，需要通过治理能力和治理水平的体现增强相关方对项目集治理的信任。这种信任有助于应急项目集目标的实现，也有助于整个国家治理能力和水平的提升。

结语

应急项目集具有应急领域的特性，其中的很多管理和治理问题有待进一步深入研究。这需要应急管理领域的学者、项目管理领域的学者与应急处置部门加强合作，将项目集管理的理念、方法和工具扎实地应用于应急领域。

姜卉，中国科学院大学工程科学学院教授、博士生导师，中国地震学会地震应急专业委员会第一届委员，中国系统工程学会应急管理系统工程专业委员会第一届委员，曾主持国家自然科学基金课题两项、企业横向课题若干项。