【引言】2013年10月，在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会召开前夕，习近平总书记作出重要指示，各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。

【摘要】当前，我国正处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、科学技术的深刻革命、思想观念的深刻变化，给社会治理带来新课题。浙江省作为全面改革开放的先行区，在各项改革深入推进并取得显著成果的同时，也面临着社会治理领域出现的新情况、新问题、新矛盾。

2013年以来，浙江省坚持发展“枫桥经验”，构建自治、法治、德治“三治融合”基层社会治理体系。发挥自治基础作用，加强和规范群众自治组织建设，推动群众参与民主决策，做到民事民议、民事民办、民事民管。发挥法治保障作用，健全完善覆盖城乡的法治宣传教育服务体系，培育群众法治习惯。发挥德治引领作用，全面推动乡规民约修订，通过树立道德榜样、宣传家训家风等方式，增强基层社会治理的道德底蕴，让全社会正气充盈。随着“三治融合”的推进，形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的基层治理良好氛围，源头防范社会风险能力得到有效提升。

自治、法治、德治“三治融合”，是新时代“枫桥经验”的重大创新。浙江省的实践启示我们，防范化解社会风险，必须着眼基层、着眼源头，坚持党的领导，尊重群众的主体作用，最大限度激发社会活力，赢得最广泛、最可靠、最牢固的群众基础，形成共建共治共享的生动局面，在新时代继续做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

【关键词】源头防范化解社会风险 新时代“枫桥经验” “三治融合”

一、背景情况

1963年，作为浙江省社会主义教育运动试点单位，诸暨县枫桥区（即今诸暨市枫桥镇）充分发动和依靠群众，开展说理斗争，没有打人，更没有捕人，就把那些认为非捕不可的“四类分子”制服了。根据毛泽东同志的指示，公安部派出调查组赶赴枫桥，起草了《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》，即“枫桥经验”，其主要精神是“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”。1963年11月，毛泽东同志批示要求各地仿效，经过试点，推广去做。在同有关负责人谈话中，毛泽东同志又强调，从诸暨的经验看，群众起来之后，做得并不比你们差，并不比你们弱，你们不要忘记动员群众，群众工作做好了，可以减少反革命案件，减少刑事犯罪案件。自此，“枫桥经验”从枫桥这个古越小镇走向浙江全省，进而根植祖国大江南北，成为全国政法战线的一面旗帜。

2003年，在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年暨创新“枫桥经验”大会上，时任浙江省委书记习近平明确要求，牢固树立“发展是硬道理、稳定是硬任务”的政治意识，高度重视并切实抓好维护社会稳定的各项工作，特别是要充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，使“枫桥经验”在维护浙江社会稳定中显示更强的生命力，在加快浙江全面建设小康社会、提前基本实现现代化的进程中发挥更大的作用。2013年10月，习近平总书记在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会召开前作出重要指示，各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。

坚持和发展“枫桥经验”，是浙江的使命和担当。浙江省一直对“枫桥经验”十分珍惜、倍加爱护，始终坚持“枫桥经验”的基本精神不动摇，并根据不同时期的形势任务，不断丰富和发展“枫桥经验”，赋予其新的时代内涵和历史使命。2013年前后，浙江各项改革进入攻坚阶段，在享受丰硕改革成果的同时，也凸显出许多层面的矛盾，传统的治理机制、治理方式面临严峻挑战。具体到基层社会治理中，“三治”问题表现尤为突出。

一是多元主体缺位，基层自治缺少空间。一些地方政府对社会治理大包大揽、事事过问，结果花了大量人力、物力、财力，做了不少事，但在很多情况下群众并不认可。究其原因，过多的社会治理事务由政府承担，社会自我调节、居民自治空间相对不够，导致政府与社会缺乏互动，治理事务与群众实际需求存在脱节，既影响了群众参与的积极性，也让大量矛盾聚焦到政府身上。同时，随着经济社会的飞速发展，面对多元的社会需求和海量的物流、人流、信息流，政府手段有限、资源缺乏、力量不足的问题日益凸显，社会治理中仅仅依靠政府唱“独角戏”已难以为继，防范风险工作面临严峻挑战。

二是法治观念淡薄，法治方式运用不充分。一些地区政府部门和社会公众法治观念淡薄，法治思维未能切实形成。有的地方领导干部和公职人员协调利益关系、分配社会资源时，出现以权压法、以言代法、知法犯法等行为；有的搞选择性执法、运动式执法，法治的基本标准和要求被歪曲；有的群众反映诉求时“信访不信法”“信上不信下”，加之一些地方“花钱买平安”，助长了一些人“大闹大解决”观念，社会矛盾多发易发。

三是社会道德滑坡，个人文明素养缺失。改革开放以来，经济建设取得了巨大成就，广大人民群众的物质生活水平大幅度提高，但精神文明建设却总体滞后于经济建设，发展相对不平衡。在社会上，不孝敬父母、不尊重他人、不讲文明等情况时有发生。特别是一些农村地区，“红白事”大操大办，赌博滋事、诚信缺失现象屡见不鲜，乡风文明成为新的短板，伴随滋生许多社会问题。

如何破解治理难题，让社会和谐有序、充满活力，让矛盾隐患更多地在基层解决，达到事半功倍的效果？浙江省针对改革攻坚过程中出现的新挑战新难题，认真贯彻落实习近平总书记系列重要指示，坚持发展“枫桥经验”，不断探索各种社会治理新途径、新办法。嘉兴桐乡市创造性地运用“枫桥经验”的基本精神，坚持问题导向，着眼防范化解基层社会矛盾风险，牢牢把握“提升自治能力、注重依法办事、打造崇善社会”三个环节，探索自治、法治、德治相结合的基层社会治理模式。在嘉兴市先行试点基础上，浙江省委、省政府因势利导，把“三治融合”基层社会治理体系建设推广工程作为总结提升推广新时代“枫桥经验”的重要举措，围绕“为谁治理、治理为谁、谁来治理”，以群众满意为最高标准，以群众意愿为风向标，把推进各项中心工作作为“三治融合”的大平台和试金石，在党委领导下，坚持政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，共同解决社会问题、管理社会事务，切实解决好人民群众关心关注的现实问题，形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的基层治理格局，提升了源头防范化解社会风险的能力。

二、主要做法

浙江省“三治融合”的基本思路是，紧紧抓住“依靠人民群众、就地解决问题”这一“枫桥经验”的灵魂，在党委领导、政府主导下，集成创新自治、法治、德治模式，通过培育多元主体，推动基层社会治理从自上而下向上下互动转变；通过加强机制保障，推动治理格局从单打独斗向协同推进转变；通过践行“三治”融合，推动执政理念由大包大揽向协商共治转变。充分调动广大人民群众的积极性、主动性和创造性，实现政府治理、社会自我调节与居民自治的良性互动，汇聚起共同创造美好生活的向心力量和切实行动。在具体做法上，主要体现为注重三个关键、解决三大问题。

（一）注重培育多元力量，解决“谁来治”问题

一切为了群众、一切依靠群众，是新时代“枫桥经验”的初心所在、力量所系，也是“三治融合”的核心和灵魂。坚持发展新时代“枫桥经验”，探索实践“三治融合”新模式，必须着眼于解决“谁来治”问题，把以人民为中心的发展思想落实到基层治理之中，让人民群众成为基层治理的直接参与者、最大受益者、坚定支持者。

1.做减法——清理城乡社区行政事务，增强社区治理与服务功能。浙江省组织开展了以“三清理四规范一提升”为主的村（社区）“机关化”整治集中行动，清理社区牌子、清理工作用房、清理上墙制度，规范创建评比、规范社区事项、规范工作台账、规范公款消费，提升社区服务能力。制订减负清单，明确社区37项依法履责事项和40项协助政府事务，实现社区力量“归位赋权”，引导村（社区）腾出精力，推动群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

2.做加法——培育发展基层社会组织，增加社会治理协同力量。浙江省坚持“市场能做的交给市场去做，社会能做的交给社会去做”，通过政府购买服务、社会组织孵化基地等方式，鼓励和引导社会组织及专业社会机构，围绕村（社区）基本生活服务需求，在扶贫帮困、防灾减灾、健康养老、文体娱乐、教育培训、公益慈善、社区矫正、纠纷调解、预防犯罪等方面提供多层次、多样化、高质量的社会服务，解决了许多政府想管而又管不了的问题。截至2018年底，浙江省拥有经各级民政部门依法登记的社会组织约5.6万个，平均每万人拥有社会组织数9.8个，纳入备案管理的社区社会组织达12万个。像枫桥镇，5年前社会组织只是个位数，经过发展，目前已有覆盖各类人群的社会组织近50个，参加人数达1.8万余人，平均每3人中就有1人参加了社会组织。

3.做乘法——发动广大群众，充分激发社会活力。浙江省在探索构建“三治融合”基层社会治理体系中，把依靠群众、发动群众作为传承“枫桥经验”的基本点，积极创新行之有效的群众工作载体，为群众参与基层治理搭建了许多新的载体和平台。指导各地立足实际，在基层乡村推进“一约两会三团”［村规民约（社区公约）、百姓议事会、乡贤参事会和百事服务团、法律服务团、道德评判团］建设，健全完善“民主恳谈”“村民说事”等基层协商民主方式，全面推行村级小微权力清单制度，深入开展民主法治村建设等。这些各具特色的做法，推动决策过程变成尊重民意、化解民忧、维护民利的过程，切实回应群众诉求，解决群众现实困难，疏导群众不满情绪，把矛盾化解在基层，让集访闹访、负面舆情等“末端”问题以最实际、最有效的方法被消化在萌芽状态。

（二）注重源头防范风险，解决“治什么”问题

从源头防范矛盾风险，是“枫桥经验”的重要内涵。浙江省坚持以问题为导向，深入研究诱发各类矛盾风险的深层次原因，创造性运用“三治融合”的理念和机制，将风险防范工作关口前移、触角延伸、覆盖城乡。

1.既治“已病”，更治“未病”。以前在社会治理中，一些地区往往“头痛医头，脚痛医脚”。浙江省在“三治融合”中，注重“常治无病之病”，以群众评议、协商治理等方式凝聚共识，把治理重心从“事后灭火”转移到“事前防火、降火”上来，有效地预防了问题积累、矛盾爆发。嘉兴桐乡市2012年榨菜种植面积2.5万亩，辖区5500个菜窖，在生产腌制榨菜过程中会大量排放高浓度盐水，污染河流，整治刻不容缓。但是，榨菜是当地许多农户家庭的重要收入来源之一，田间菜窖一旦被取缔，老百姓的生计又如何保障？对此，桐乡市高桥街道率先动起来，发挥百姓议事会的议事协调作用，先后4次召开专题议事会，多方协商、反复讨论，最后达成一致意见：田间菜窖挂牌整治、逐步减少，腌制废水严禁直排、统一收集到污水处理厂。2018年，桐乡市榨菜种植面积减少到1.9万亩，田间菜窖减少近一半，整治期间未发生一起投诉上访事件。

2.既治标，更治本。防范化解风险隐患，不仅要看能不能防止问题激化，更要看能不能从根本上解决基层发展中出现的不平衡、不充分的问题，从而更为有效地维护群众的利益。嘉兴市将群众评议与诚信机制相挂钩，凡经过各村党组织把关和百姓议事会、道德评判团商议评定过的“六无”诚信村民，即无违法违纪、无不良品行、无违反村约、无高息借贷、无过度融资、无负面征信的村民，均能获得银行的授信，授信额3年有效，每户5万—30万元，可解决创业、生产、建房、子女就学等专用资金需求问题。在嘉兴市，这种纯信用、无担保、无抵押授信贷款方式被称为“三治信农贷”，它创新了贷前评信审信机制，一经推出就广受欢迎。截至2019年5月底，已为17.2万户农户提供292亿元授信，发放贷款21.5亿元。

（三）注重创新方式方法，解决“怎么治”问题

自治是内生约束，法治是刚性约束，德治是柔性约束。“三治”着眼于改变政府大包大揽的服务管理方式，对该由社会来做的事，向社会放权、由社会来做，让群众在整个公共服务中参与决策、参与实施、参与监督，解决了政府缺位、越位等问题，实现了协商共治。

1.发挥自治的基础作用。健全和创新村（社区）党组织领导的充满活力的村（居）民自治机制，通过构建“多元参与、协商共治”城乡社区参与式自治，引导基层组织和群众有序参与社会事务，推动从“为民做主”到“由民做主”，通过自治维护民利、化解矛盾。海盐县某村在新一轮宅基地确权过程中，以村规民约的方式约定：在确权证上按政策依规登记90平方米，在村里档案中再标注住宅实际面积，今后如果确权政策有变化，再根据新政策作出调整。这有效的一招，顺利推进了确权登记工作，有效防止和避免了大规模矛盾纠纷的产生。通过推进和规范自治的实践，浙江省将基层社会治理的权力更多地交给广大群众，做到群众的事让群众明白，享有知情权；群众自己的事自己干，享有参与权；群众自己的事自己定，享有决策权。这有效激发了群众参与基层社会治理的热情与活力，培养了人民群众主人翁意识，也让很多风险隐患在民事民议、民事民办、民事民管中消解。

2.发挥法治的保障作用。树立依法治理理念，提高政府依法行政、公民依法行事、社会依法运行的意识和能力，用法治定分止争。增强干部法治观念，全面推行民主决策、专家咨询和民生事项公众听证等制度，建立重大决策社会稳定风险评估制度，做到“既看要不要干，又看能不能干”，防止决策不当引发社会矛盾。提高全民法治意识，坚持普法教育与法治实践有机结合，全面推进民主法治示范村（社区）等基层法治创建，推广“法治驿站”“一米阳光”“法律诊所”等做法，引导公民自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，全省矛盾纠纷调解率始终保持在97%以上。

3.发挥德治的教化作用。深入挖掘历久弥新的道德元素，充分发挥道德在引领社会风尚、规范社会行为、协调社会关系中的春风化雨作用，弘扬社会正能量。注重以规促德，制订了全省统一的规范性村规民约、社区公约样本，因地制宜将家庭和谐、邻里和睦、美丽庭院、平安建设以及“三改一拆”“五水共治”等党委、政府中心工作纳入村规民约、社区公约条款，提升城乡社区公德水准。注重以文养德，广泛开展社会主义核心价值观宣传教育，通过道德讲堂、文化礼堂、家风家训展馆等群众喜闻乐见的方式，引导群众崇德向善。注重以评立德，广泛组织“最美”系列评选、道德模范评选等活动，挖掘群众身边可亲、可敬、可信、可学的先进典型。推广道德评判团和不文明行为曝光台等“草根”评判方式，谁家乱扔垃圾、谁家经常赌博、谁家不孝敬长辈，都会反映到道德评判团打分、“星级文明家庭”评定上，以道德评议和社会舆论的力量革除陋习，促进村风民风的好转。

浙江省通过“三治融合”的探索和实践，实现了“四个转变”：在工作理念上，推动实现社会管理向社会治理转变；在治理主体上，推动实现政府单向管理向政府主导、社会多元主体协商共治转变；在治理手段上，推动实现行政管理手段为主的单一手段运用过多向行政、法律、道德等多种手段综合运用转变；在治理方式上，推动实现事后处置向事前和事中延伸转变，取得了明显成效。

一是群众主体作用充分发挥。浙江在党委领导、政府主导下，“一约两会三团”等群众自治规则、自治组织蓬勃发展，民事民议、民事民办、民事民管得到充分彰显，广大群众能够参与到与自己切身利益相关的事务处理过程中，获得感、归属感不断增强，积极性、主动性不断提升。二是社会活力得到有效释放。各类公益慈善类、社区服务类、协会商会类社会组织有序建立，在推动民生改善、化解社会矛盾、维护社会秩序等方面发挥了不可或缺的作用，实现政府治理和社会调节的良性互动。三是法治思维不断深入人心。始终把法治思维和法治理念与基层社会治理工作有机结合起来，将法治建设向基层延伸。四是良好道德风尚逐步树立。目前，浙江乡村已普遍设立道德评判团、乡风评议团，在评议评价中促进村（居）民情感交流和关系和谐，有效推动了乡风文明创建。五是党群干群关系更趋紧密。通过“三治融合”的探索和实践，群众观念得到了“大洗礼”，政府和群众不再是简单的管理者和被管理者，很多事都“商量着办”，党群干群关系更加密切。

三、经验启示

浙江省推行的“三治融合”基层社会治理体系，创新之处和最大生命力在于将自治、法治、德治熔于一炉，形成体系化的合力。既着力构建基层民主、群众参与、社会协同自治建设体系，严格执法、公正司法、公民守法的法治建设体系，以规促德、以文养德、以评立德的德治建设体系，又坚持“三治”并举，相互补充、相辅相成，为改变基层自治领域“行政化”、法治领域“不尊法”、德治领域“失范”等问题提供系统性解决途径。这一体系的建立，集中体现了中国共产党群众观点和群众路线的思想精髓，发扬光大了“坚持相信群众、依靠群众，就地解决问题”的“枫桥经验”基本精神，从推进基层社会治理体系和治理能力现代化的高度，进一步提升了源头防范化解风险能力，具有很强的操作性和实用性。

1.坚持党的领导，确保方向不偏。党的领导是新时代“枫桥经验”的最大优势，是基层治理的“定海神针”。浙江在推进“三治融合”的过程中，把基层治理和基层党建结合起来，牢固树立“一切工作到支部”的鲜明导向，高标准落实农村基层党建“浙江二十条”，积极探索“党建+网格”“党建+市场治理”“党建+流动人口管理服务”等做法，不断强化党组织对基层改革发展稳定各个方面的政治领导、组织引领、能力引领、机制引领，推动党组织的服务管理触角延伸到社会的每个末梢，注重发挥全省村（社区）党组织的战斗堡垒作用，注重发挥村（社区）优秀党员的先锋模范作用，进一步巩固了党的执政根基。特别是注重把对群众怀有深厚感情、乐于善于做群众工作的优秀党员选拔到党支部书记岗位上来，成为群众的贴心人、“领头雁”。

2.坚持“三治融合”，避免各“治”为政。“三治”包括自治、法治、德治三要素，就单项治理而言，在我国基层均有所实践。浙江省的特色在于，在“融合”上下功夫，集成创新行之有效的治理载体和模式，形成了党委领导、政府主导，以法治和德治为手段，以基层自治为落脚点的多元共治新型基层治理体系，发挥其系统功能、整体效果。以法治保障自治、规范自治，以德治支撑自治、滋养自治，在自治中实现法治、践行德治，实现民意、法律和道德相辅相成，自治、法治和德治相得益彰，最终达到基层社会的善治，营造起百姓和顺、乡村和美、社会和谐的新景象。

3.坚持着眼源头，实现标本兼治。群众对自身利益最关切，对产生矛盾问题的症结最清楚，解决起来最有智慧。因此，预防化解社会风险，重点在基层，关键靠群众。浙江省推进“三治融合”，正是着眼于这一重点和关键，主动适应新时代社会主要矛盾新变化和社会治理新形势，创造性地贯彻落实好党的群众路线，推进基层社会治理理念、机制、方法的创新，从而更好地了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心，让城乡群众成为基层社会治理的最大受益者、最广参与者、最终评判者，不断增进社会认同，革除陋习弊病，增加和谐因素，更好地实现风险源头防范化解，跳出“头痛医头，脚痛医脚”“被动救火，应接不暇”的怪圈。

4.坚持因地制宜，符合地方特点。浙江省有约10.5万平方公里土地，1300多个乡镇（街道），3万多个行政村（社区），各地地域、人文、经济、文化等各不相同，存在的矛盾问题也不尽相同。在开展“三治融合”过程中，浙江省没有简单地“一刀切”，而是坚持一切从实际出发，科学把握治理区域、经济发展水平、人口分布特点等的差异性和发展走势，因地制宜，分类施策，务求解决实际问题、惠及人民群众。对以本地居民为主的农村，通过发挥基层党组织的战斗堡垒作用，以村规民约有效规范村民行为，让群众参与公共决策，自己的事参与干、自己说了算；外来人口较多的村，通过培育发展新居民协会等自治组织，有序参与社会事务，化解矛盾纠纷。城市社区治理中，积极引导社会组织参与社会治理，促进社区、社会组织、社工“三社联动”。对村改居的社区，全面深化“网格化管理、组团式服务”，构建“网格+支部”的基层治理模式。

5.坚持科技支撑，创新工作方法。信息技术的飞速发展，为进一步加强基层社会治理提供了更多可能。浙江省将信息化作为推进“三治融合”的重要支撑。通过搭建综合信息平台，实现“最多跑一次”“马上办网上办一次办”，更好地提升了基层服务能力，增进了群众便利。通过整合各方面法律服务资源，搭建线上矛盾纠纷化解系统等数字化、智能化的公共法律服务平台，将法律宣传、法律服务送到群众身边。依托微信群、微信公众号、微博等，更广泛地倾听群众声音，加强干群交流。这些做法，有效增进了群众获得感、幸福感，增强了城乡社区班子的凝聚力、号召力和战斗力。当然，也不能因为有了信息技术，就用“键对键”完全取代“面对面”，浙江省的“一约两会三团”，就是让大家坐到一起、聊到一块，在共商共治、评议评判中密切感情，通过“脚板+鼠标”，真正把群众工作做到基层急需处，做到群众心坎上，最大限度增进社会和谐，最大限度防范矛盾风险。

【思考题】

1.根据当地经济社会发展实际，谈谈健全基层社会治理体系、源头防范风险应该注重哪些方面。

2.怎样结合新时代党的建设总要求，创造性地实现政府治理、社会自我调节和居民自治的良性互动？

3.如何因地制宜，在本地学习借鉴“三治融合”基层社会治理体系？