新加坡社区治理的经验借鉴唐晓阳（中共广东省委党校行政学教研部主任、教授）［摘要］经过多年的实践探索，新加坡形成了一套较为完整的社区治理模式，其先进的社区管理理念、科学的社区规划设计、健全的社区管理体制、多元的社区管理投入、一流的社区管理队伍，不仅充分体现了“强政府、大社会”的特点，而且为建设和谐社会奠定了良好的基础。［关键词］新加坡;社区治理;经验借鉴［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］10032013)01062011年10月本人赴新加坡学习考察了一个月，通过实地考察和研究分析，对新加坡政治、经济、文化、社会发展等各方面有了一定了解，尤其是对新加坡社区建设和管理取得的成就印象深刻。可以说，经过多年的探索，新加坡形成了一套较为完整的社区治理模式，特别是以下几点社区治理的经验值得我们学习借鉴。一、先进的社区治理理念治理理念是人们对治理活动内在规律认识的集中体现，也是人们对治理活动的看法和持有的基本态度，更是人们进行治理活动的一种信念。治理理念很重要，因为它是人们进行治理活动的行动指南。有什么样的治理理念，就会产生什么样的治理行为。新加坡社区治理水平较高，与其先进的社区治理理念是分不开的。

具体说来，新加坡社区治理始终坚持以下理念：1、包容自治的理念。即在社区治理过程中善于吸收不同的意见和建议，注意满足不同种族、不同宗教信仰、不同阶层的人在社区生活的需要，不断推进社区居民依法直接行使民主权利，管理社区公共事务和公益事业，为居民和谐相处奠定基础。2011年10月20日，李显龙总理在国会阐述其施政方针时明确提出，要把新加坡建设成为一个包容性社会。而建设包容性社会，不但要制定合适的经济政策，促进经济增长，做大“蛋糕”，而且要制定合适的社会政策，让每个人拥有平等机会以取得成功，并要分好“蛋糕”，确保每个人都能分享经济增长的成果，不断提高国民的生活水平。同时，将其具体落实到社区治理之中，首先就要树立包容自治的理念，认真听取居民的意见和建议，不断扩大民主，实现居民自治。新加坡规定，一些重大的社区改造项目和翻新计划，必须通过投票表决，得到75%以上的居民同意之后才能实施。并通过推出“就业奖励计划”和“社区关怀计划”，建设更多的医院、疗养院、社区设施和居家护理等措施，来照顾失业者、老年人、残疾人等社会弱势群体，确保每一个公民有尊严而优雅地生活在社区之中。2、以人为本的理念。即在社区治理过程中，真正为广大居民的利益着想，始终把维护居民的根本利益作为社区建设和管理的出发点、落脚点，把居民的满意程度作为检验社区建设和管理工作成效的第一标准，处处体现人性化、精细化的管理服务。

同时，为了鼓励子女在父母住所附近购房，以便照顾父母，新加坡实行了“亲家庭政策”，对那些靠近父母住所购房的，会给予一次性别是通往公交站点等公共场所的路段，都建了有盖长廊，以便为市民遮阳、挡雨、休闲、锻炼。尤其是一些低收入的社区居民不会理财，常常寅吃卯粮，社区发展理事会就与金融管理局合作，由金融发展局的员工义务教他们如何做好家庭预算开支，使其生活得更好一点。3、服务至上的理念。即在社区治理中，所有社区工作者都具有强烈的服务意识，并能做到在提供优质服务的过程中实现管理、强化管理，在管理中体现服务，靠优质服务赢得居民的理解和支持，让居民自觉接受管理、主动配合管理、积极参与管理、共同改善管理，从而实现社区管理与服务的有机统一。并在规范化、法制化、高效化服务管理上下功夫，不断提高社区服务管理的水平。同时，要求为社区居民提供优质的公共服务，特别是能真心关怀社区那些特殊困难群体，为其提供全方位的服务，切实保障其基本生存需求，但绝不养“懒人”。所以，一般的新加坡人只有公积金，而没有退休金。4、共同参与的理念。即在社区治理过程中，特别强调多方参与，不断提高社区治理水平。一方面，注意发挥政府在社区建设政策制定、设施建设、财力投入等方面的主导作用；另一方面，积极动员社会力量，发挥各种社会组织的作用，形成社区治理的合力。

为了吸引更多居民参与社区活动，新加坡人民协会在2011年不仅提出了“全方位关怀”的概念，而且要求将其运用到举办社区活动之中，利用各种渠道，增强不同年龄、种族和住宅区居民的社区参与感。5、依法管理的理念。即在社区治理过程中，除了运用必要的行政手段、经济手段之外，特别强调运用法律手段来解决一切纠纷、矛盾和问题。新加坡是一个法制非常严明的国家，不仅有健全的法律体系，而且通过加强法制宣传教育，形成了一种依法办事、守法光荣的社会风尚。在社区治理过程中，依法管理的理念也是深入人心，不仅非常注意引导居民理性、合法地表达自己的利益诉求，而且居民表达利益诉求的渠道很多，既可以直接向所在选区的国会议员反映自己的诉求，要求其帮助解决相关的问题，也可以采取司法的途径解决。所以，居民一般不会采取焚”、“跳楼”等一些过激的行为来进行维权，也不存在所谓的“钉子户”问题。二、科学的社区规划设计社区规划是城市规划的一个重要组成部分。它是对社区内的住宅、生活服务、文化教育、公共设施及其他各项建设事业所进行的一种综合部署。科学的社区规划设计，是指导社区建设的纲领、协调社区管理的依据、促进社区发展的蓝图。新加坡在社区治理过程中，非常重视社区规划的制定和实施。

不仅制定了全国市镇发展的总体规划，而且制定了社区建设和社区发展的详细规划，从而为科学的社区治理奠定了良好的基础。1、通过精心的规划设计，使社区的空间布局非常合理。编制城市社区规划，不仅需要运用科学知识、尊重城市和社区发展的规律，而且需要精心设计。新加坡在市镇总体规划中，按照中心—次中心—副中心”的结构，把全国划分为5大区域、共计55个规划区，其中33个规划区内包含了27个新镇；每个新镇包括5—8个居住区，4—10万户居民；每个居住区包括6—7里组团，6000—9000户居民；每个邻里组团由4—8幢政府组屋组成，10002000户居民。从而形成了既相互联系，又相对独立的“区域中心—镇中心邻里中心组团中心”格局，使得整个国家的市镇发展、社区建设的布局非常合理。2、通过明确的规划指标，使社区的基础设施非常齐全。新加坡对“四级中心”制定了明确的规划指标体系。通常说来，区域中心设有大型商场、诊疗所、图书馆、公共服务机构、地铁和公交转换站、区域公园等；镇中心拥有学校、办公场所、商店、餐饮、娱乐、邮政、诊疗所、图书馆、民众联络所、安老院、游泳馆、体育馆、公园、宗教场所和公交转换站；邻里中心则设有公园广场，并根据所在社区的人口数量，拥有一幢建筑面积5000—7000平方米、设有购物中心、银行、诊所等设施的综合楼；组团中心通常设有小型商业、儿童游乐场所等。

可以看出，通过科学的规划，不仅使得社区的规模大小非常适中，而且各种基础设施非常完善。从众多的小商店到现代化的邻里设施，目的都是为居民建设一个美好、舒适、和谐的家园。3、通过严格的法律规定，使社区的种族比例分布均衡。新加坡建屋发展局作为最大的发展商，其宗旨就是要为新加坡公民提供高质量、负担得起的组屋。经过多年的努力，新加坡建设了 大量的组屋。目前，80%的新加坡人都居住在政府兴建的组屋里。而在组屋区的规划建设过程中， 新加坡非常注重多元种族与宗教的和谐。有关法律规定：居住在每个组屋区的人口种族比例要与 全国人口种族比例一致，建立种族与宗教和谐互信圈，防止产生种族隔离。根据2011 月的人口统计：新加坡的总人口为 518 万人，而新加坡公民和永久居民为 379 万人。其中，华族占 76. 2%；马来族占15. 1%；印度族占7. 4%；其他民族占1. 3%。组屋区的居民也要与全国种族比 例相一致，以促进民族融合，维护社会和谐稳定。 4、通过巧妙的创意构思，使社区的个性特色非常明显。新加坡建屋发展局在大量增加组屋供 应的同时，还不断改善市镇设计，根据每一个组屋区的自然环境、历史背景进行科学的规划设计， 为不同住宅区注入独树一帜的个性，形成自己的独特风格。

同时，不断加强与社区的合作，为居 民打造更干净、更环保和舒适的居住环境。2011 年，新加坡建屋发展局首次制定了 “为组屋市镇 打造更美好生活环境的蓝图”，旨在未来10 年内为国人打造 “精心设计的市镇”、“可持续发展的 市镇”、“以社区为中心的市镇”，满足不同居民的需求和期望。 三、健全的社区管理体制 社区管理体制，是指社区管理有关组织的职能配置、机构设置、责权划分及相关管理制度的 总称。健全的社区管理体制，是搞好社区建设、加强社区管理的根本所在。新加坡社区治理之所 以比较成功，一个重要的原因就是其社区管理体制非常健全，运行机制非常顺畅。主要体现在： 1、社区管理机构设置多元化。新加坡的社区管理机构以选区为基础，社区管理组织的活动范 围以选区为基本单位。全国社区管理的总机构是成立于1960 “人民协会”，人民协会作为推行政府指示、沟通政府与人民联系的桥梁，经历了不同的历史发展阶段和不同的时代。刚成立时 隶属于总理公署，目前则是新加坡社会发展、青年及体育部下属的一个法定机构，董事会主席由 国家总理担任，同时，委任总理公署一位部长作为董事会副主席，负责日常的行政工作。而具体 从事社区管理的主体和机构则包括：国会议员、市镇理事会、社区发展理事会、社区基层组织。

2、社区管理职能配置科学化。在新加坡社区治理过程中，作为治理主体的各个机构职能分工 非常明确，形成了一个科学化的社区治理职能体系。 （1）国会议员的职能。主要是确保社区居民的各种诉求能够直接反映给国家最高的决策层， 真正做到下情上达。按照新加坡的法律规定，国会议员不但每一周都要到社区去接见民众，定期 访问菜市场、公共组屋，并巡视社区的各种硬件设施，了解居民的需求，而且可以直接与政府有 关部门或部长进行沟通，反映社区居民的各种诉求，帮助他们解决各种实际困难和问题。 （2）市镇理事会的职能。主要是管理社区的 “硬件”，负责公共组屋的管理、卫生、维修保 养、市镇或邻里的改造工作。包括：对居民住宅及商业用途的公共场所及设施进行控制、管理、 维修，以改善组屋的居住环境，使之保持良好状态；对社区内的清洁卫生及园艺工作进行监督； 从事基本维修及电梯救援服务；对用于社交活动的组屋底层、用于宗教等活动的社区空地这些公 共设施进行管理；鼓励居民参与清洁绿化周等各种社区活动；对社区住宅内部、公共设施、电梯、 小贩中心等各种设施进行改造翻新。 （3）社区发展理事会的职能。主要是推出和开展各种让社区居民受惠的计划和项目，完成其 “帮助有需要者、凝聚居民和联系社区”的使命。

所以，社区发展理事会的工作主要有三大块：一 是帮助贫困居民；二是提高社区凝聚力；三是鼓励社区参与。工作重点是加强社会安全网和更好 地联系社区内的居民，提高他们的能力和改善他们的生活。（4）社区基层组织的职能。主要是为社区居民提供各种直接的服务，但是不同的基层组织， 所提供服务的侧重点不同。如：公民咨询委员会的职能，主要是为选举服务，并决定社区一些重 大改造项目的实施；民众俱乐部管理委员会的职能，就是要管理好民众俱乐部的各种设施、各个 兴趣小组所主办的活动与课程，为社区居民开展各种活动、进行交流提供一个平台；居民委员会 和邻里委员会的职能，就是联络邻里之间的情感，反映社区居民的心声。 3、社区管理责权划分明确化。在社区治理过程中，为避免各个管理主体互相推诿、扯皮，新 加坡对各个社区管理组织的职责权限进行了明确的划分，使之真正做到权责一致，各司其职。 （1）国会议员的职责权限。国会议员不但是市镇理事会的当然理事，而且有权推荐社区基层 组织的领导加入市镇理事会。同时，国会议员还是社区发展理事会的理事，并在社区发展理事会 的协助下，推展各种社区援助计划和福利保障计划。 （2）市镇理事会的职责职权。根据 《市镇理事会法令》，市镇理事会可行使执法处罚权，对